Конституция наделяет Президента правом назначать своих полномочных представителей (п. «к» ст. 83), предоставляя ему полную свободу выбирать сферы, где он сочтет необходимым иметь представительство.
Представители Президента в регионах стали назначаться еще с 1991 г. Формально это были сотрудники Администрации Президента, работающие на местах. Первый Указ о них появился в 1993 г. Основных функций у представителей было три:
1) контроль за соблюдением региональными властями федеральных нормативных правовых актов;
2)
координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных;
3) участие в кадровой политике Центра на соответствующей территории. Полуофициально представители также были призваны присматривать за «политикой» (выборы, референдумы, партийная и общественная жизнь, СМИ), следить за кадровыми решениями глав и мэров и пр. Нужно отметить, что в некоторые регионы они вообще не назначались (Татарстан). Для областей и входящих в их состав автономных округов практиковалось назначение «общих» представителей.
Первых представителей, как правило, подбирали из числа политиков демократической ориентации, пользовавшихся доверием Ельцина и его ближайших соратников. В начале 1990-х гг. они нередко обладали не меньшим авторитетом, чем главы, иногда оказывались едва ли не основными субъектами власти. В дальнейшем, после укрепления региональных режимов, многих представителей, не устраивавших глав, конфликтовавших с ними, в порядке уступок или размена заменили, подобрав в преемники неполитические фигуры. Постепенно эта должность стала сугубо чиновничьей. Ее порой занимали даже члены президентских и губернаторских команд, которые представляли не столько главу государства в субъекте Федерации, сколько своих патронов в кремлевской Администрации.
Несмотря на то что Кремль очень часто шел навстречу регионалам, «сдавая» чересчур активных представителей, кладя под сукно их донесения, этот институт старались развивать и укреплять. Полномочия представителей постоянно увеличивали, например, в 1998 г. были учреждены региональные коллегии при них, в которые по должности вошли руководители органов, «ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий». С 1996 г. в структуре Администрации имелось Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в субъектах Федерации.
Однако все же к концу 1990-х представитель Президента, играющий заметную роль в региональной политике, стал исключением из правил. (Бóльшее влияние на регионалов в те времена порой имели кураторы из Управления Администрации Президента по работе с территориями, позже Территориального управления Президента, также отвечавшие за «политику», кадры и пр.)
Это было одной из причин, по которой в Администрации стали задумываться о радикальной реформе института представителей, о поднятии представительства с регионального уровня на межрегиональный [35]
. Соответствующие разработки потом легли в основу проектов путинского указа.Косвенно повлиял также и опыт межрегиональных ассоциаций – объединений руководителей субъектов Федерации, которые были созданы в начале 1990-х гг. в целях координации и кооперации. Всего их было восемь [36]
. На определенном этапе деятельность ассоциаций интерпретировалась чуть ли не как формирование некоего промежуточного межрегионального уровня власти. В 1998 г. при Примакове их руководителей включили в состав президиума Правительства. В 1999 г. был принят специальный Федеральный закон об ассоциациях. Они существуют до сих пор, но уже «в тени» полпредств.
