Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Комиссия презюмировала, что федеральное регулирование по вопросам полномочий регионов по предметам совместного ведения может быть как рамочным, так и детальным. Не то чтобы это была революционная идея – в федеральных законах по предметам совместного ведения, принимавшихся в 1990-е гг., порой детально прописывались региональные полномочия. Новаторство Закона 2003 г. состоит в том, что, во-первых, в нем принципиально закреплена сама допустимость детального федерального регулирования по предметам совместного ведения. Во-вторых, записано, что детальное регулирование предполагает определение конкретных количественных и качественных характеристик (объемов) их реализации, а также основы процедуры деятельности по их реализации. В-третьих, детальное регулирование по общему правилу увязано с финансовым обеспечением осуществления соответствующих полномочий федеральными субвенциями [107] . Другими словами, Федерация объявила, что за свои деньги она диктует свою волю, за регионами остается только «исполнение полномочий». Вне всякого сомнения, здесь имело место нарушение статьи 73 Конституции, согласно которой при осуществлении своих полномочий регионы пользуются всей полнотой государственной власти. Понятно, что Центру нужно контролировать, как расходуются выделяемые им деньги. Но тогда следовало просто-напросто объявить федеральными все полномочия по предметам совместного ведения, осуществление которых финансируется из федерального бюджета и предусмотреть возможность делегирования их осуществления регионам (с одновременным предоставлением субвенций) [108] . Это было совершенно несложно. Конституцию бы соблюли.

Сделаем, правда, скидку на то, что по Закону 2003 г. проекты федеральных законов по предметам совместного ведения должны согласовываться органами государственной власти регионов (позиции законодателей и глав должны совпасть, иначе будет считаться, что никакой позиции нет), а законы, принятые в первом чтении, не могут рассматриваться во втором до истечения 13-дневного срока, данного региональным парламентам для представления поправок, и что в соответствии с Конституцией немалая часть принимаемых законов проходит через Совет Федерации. Формальности, но все же…

Что касается полномочий, финансируемых за счет средств региональных бюджетов, то на федеральном уровне согласно Закону 2003 г. определяются лишь собственно принадлежность этих полномочий регионам и общие принципы их осуществления. Это и есть рамочное регулирование. В Законе приведен перечень из 41 позиции (к 2007 г. он был расширен до 72, при этом ряд позиций дополнили, конкретизировали). В их числе материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти регионов, организационное, материально-техническое обеспечение проведения региональных выборов, планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, строительство и содержание дорог общего пользования межмуниципального значения, организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение), обеспечение государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам; организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в региональном ведении и пр.

Рамочное регулирование совмещается со «всей полнотой государственной власти» , которая предоставлена регионам при осуществлении их полномочий. Ведь эта самая «вся полнота» не может исключать государственной целостности России, единства системы государственной власти и пр.