Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Инициатива образования нового региона может принадлежать только регионам, которые решили объединиться. Оформлена она должна быть в виде предложения Президенту. В первоначальной редакции ФКЗ не было четко прописано, кто конкретно может обращаться к главе государства, что порождало некоторые неудобства. Поэтому в 2005 г. была принята поправка, уточнившая, что предложение формулируется совместно парламентами и главами всех заинтересованных в объединении регионов. В предложении, то есть в письме, должны содержаться обоснование объединения, сведения о предполагаемом наименовании нового региона, его статусе [119] , границах, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с реализацией объединительной инициативы, информация о предполагаемых сроках проведения референдумов и пр.

Первоначально ФКЗ не увязывал назначение объединительных референдумов с обязательным получением согласия Президента. С 2005 г. увязывает. Иными словами, теоретически допускается ситуация, когда регионы выйдут с объединительной инициативой, но реализовать ее будет нельзя.

Если хотя бы на одном референдуме решение об объединении не получит одобрения, вновь запустить объединительную процедуру можно будет не ранее чем через год. Так в ФКЗ закрепили изначально. Но в нем не было сказано ни о том, кто инициирует референдумы, ни о том, вправе ли главы регионов и парламентарии участвовать в агитационных кампаниях, ни о том, что делать, если один или несколько референдумов будут признаны несостоявшимися либо результаты одного или нескольких референдумов признают недействительными.

С 2005 г. в ФКЗ зафиксировано, что референдумы инициируются главами объединяющихся регионов (до этого использовались инициативные группы) и главы, депутаты региональных парламентов, иные лица, «замещающие государственные или выборные муниципальные должности», вправе принимать участие в агитационных кампаниях. Если в одном или нескольких, но не более чем в половине объединяющихся регионов, референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в них может быть проведено повторное голосование при условии, что на остальных референдумах вопрос об объединении получил одобрение.

При принятии положительных решений на всех референдумах Президент разрабатывает и вносит проект ФКЗ об образовании нового региона. В нем полагается закрепить наименование, статус, границы нового региона, прописать положения о прекращении существования старых регионов, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы в том числе формирования органов государственной власти нового региона, правопреемства, функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на территории нового региона, действия законов и иных нормативных правовых актов старых регионов и т. д.

Таким образом, весь процесс образования нового региона можно разбить на четыре основных этапа:

1) выдвижение инициативы образования нового региона;

2) организация и проведение референдумов;

3) принятие ФКЗ об образовании нового региона;

4) переходный период между прекращением существования старых регионов и образованием («запуском») нового.

2

Первыми были объединены Пермская область и КПАО. Почему именно они? Точнее, как получилось, что именно с них решили начать? Инициатива сделать эти регионы «пилотными» в укрупнительном процессе изначально принадлежала одному из самых влиятельных людей в КПАО, депутату Государственной Думы от округа Андрею Климову. Он много лет пропагандировал идею объединения на всех уровнях. Еще не был принят ФКЗ о порядке образования новых регионов, а Климов уже предложил руководству Администрации Президента, в частности Суркову, начинать с Прикамья. Как рассказывают, он исходил в том числе из уверенности, что объединения необходимы и неизбежны, а объединившиеся первыми получат от Центра самый большой бонус.

После получения команды из Кремля пермяки и коми-пермяки начали готовить объединение. Губернатор области Юрий Трутнев (прежде не раз сам высказывавшийся за объединение) взялся за него как за «федеральный проект», успех которого положительно скажется и на имидже региона, и на репутации и политическом весе главы-объединителя. На областном уровне был легко достигнут полный консенсус относительно слияния. В округе же отнюдь не вся элита разделяла позицию Климова, ему пришлось убеждать и «продавливать» многих, в том числе Главу администрации КПАО Геннадия Савельева [120] , хотя в данном конкретном случае присоединение представлялось объективно вполне адекватной мерой.