Реформы в России в 2000-е годы

Специалисты в области земельных отношений отдают себе отчет в том, что отмена категорий земель не нанесет ущерба сельскому хозяйству только при значительном объеме сопутствующих мероприятий, которые нельзя провести без существенных затрат со стороны бюджета. Например, необходимо определить границы особо ценных сельскохозяйственных земель, а это требует инвентаризации земель, поскольку те границы пашен, сенокосов, пастбищ, которые были установлены ранее, не актуализировались четверть века; разработать сельскохозяйственные регламенты, в которых будут установлены определенные обязанности землевладельца по охране и улучшению земель в зависимости от их текущего состояния. Это далеко не полный перечень вопросов. Но и вышесказанного достаточно, чтобы понять, насколько недешевы такие работы. Разработчики законопроекта находятся в поисках компромисса между обязательностью отмены категорий земель и необходимостью выполнять большой объем дорогостоящих работ, чтобы не допустить урона для сельского хозяйства.

Стоимость сопровождающих мероприятий тем более велика, что в течение почти четверти века такие работы на территории России не проводились. За это время коренным образом изменились границы землевладений, границы угодий и состояние земель. В частности, содержание гумуса (основы естественного плодородия земель) снизилось до критических значений, продолжаются процессы эрозии и деградации почв, неиспользуемые поля зарастают кустарником и лесом, покрываются кочками.

«Доработанный» законопроект снова и снова выдвигался на обсуждение, вновь подвергаясь критике. В частности, он трижды получал отрицательное заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (последний раз – 26 августа 2013 г.)[13]. Основная суть возражений заключается в том, что «отмена деления земель на категории, являющегося одним из принципов действующего земельного законодательства, повлечет отмену всей Особенной части Земельного кодекса РФ, вызовет дестабилизацию земельных и связанных с ними градостроительных, лесных и других отношений, необходимость очередного изменения земельной документации». Отмечается, что необходимость настолько кардинальных изменений отсутствует, поскольку можно просто совершенствовать порядок установления и изменения целевого назначения и разрешенного использования земельных участков, в том числе и с целью устранения административных барьеров для предпринимательства.

В обсуждении участвовало и Министерство сельского хозяйства России, предложив довольно большой пакет поправок в целях защиты сельскохозяйственных земель от неконтролируемого использования. Однако в окончательной версии законопроекта, направленного Минэкономразвития в Правительство в октябре 2013 г. для внесения на рассмотрение в Государственную думу, предложения Минсельхоза оказались практически проигнорированы.

На примере «продавливания» (иначе назвать этот процесс невозможно) законопроекта видны уровень и качество работы российской бюрократии. Действительно, принципиальное решение об отмене категорий с одновременным созданием механизмов защиты аграрных земель ввело ее в содержательный ступор. В октябре 2013 г. вице-премьер Д.Н. Козак провел межведомственное совещание по согласованию позиций заинтересованных министерств. Позицию Минсельхоза, в целом отражающую критические позиции аграриев и земельных экспертов, в итоговых решениях по большей части проигнорировали, а в итоговом протоколе было зафиксировано согласование позиций.

На этой фазе «аграрии» проиграли очередной раунд борьбы за сельскохозяйственные земли «строителям» и «лендлордам». Для экспертов удивительнее всего то, что строительное и землевладельческое лобби нашло поддержку в Комитете Государственной думы по строительству и земельным отношениям, который откровенно игнорирует предостережения аграриев.

Законопроект, отменяющий институт категорий земель, на высокой скорости прошел этапы предварительных согласований и внесен Правительством на рассмотрение в Государственную думу в марте 2014 г. (№ 465407-6). 9 декабря 2014 г. законопроект принят в первом чтении, а 18 июня 2015 г. Комитетом по земельным отношениям и строительству Государственной думы законопроект внесен на рассмотрение уже во втором чтении.

При этом оба комитета, курирующие вопросы сельского хозяйства – и в Государственной думе, и в Совете Федерации – консолидировано выступают против принятия законопроекта в существующем виде. В письме на имя премьер-министра Д.А. Медведева, подписанном их председателями и некоторыми депутатами, ясно выражена позиция необходимости возврата государства в сферу земельной политики: требование поставить все земли на государственный кадастровый учет, провести зонирование сельскохозяйственных земель, а также разработать и утвердить сельскохозяйственные регламенты прежде, чем будет отменена категория земель сельскохозяйственного назначения.