Российская империя в сравнительной перспективе

Итак, бюджет Российской империи XIX – начала XX века отнюдь не представлял собой единое целое. Правда, за исключением Закавказья, Царства Польского и Финляндии, большинство губерний управлялись на общих основаниях: их бюджеты были полностью инкорпорированы в государственную роспись, собираемые доходы вливались в сметы ведомств и затем – в единый бюджет. Свои особенности имела система взаимодействия государственной казны и администрации Бессарабской области: Учреждение для управления Бессарабской областью 1828 года обязало казенную палату области ежегодно перечислять в бюджет империи ю% собранных доходов, оставляя остальные 90 % на местные нужды.

Принцип единства бюджета был подтвержден введенными в империи в 1862 году новыми сметными правилами, реформой касс и финансовой отчетности. Строго говоря, основной задачей бюджетной реформы 1860-х годов было преодоление ведомственной, а не территориальной раздробленности бюджета. Но, вместе с тем, введение новых норм составления росписи стало поводом для централизации бюджетного процесса: бюджетные правила распространялись на Царство Польское и отчасти на Закавказье.

Однако концепция централизации бюджета не всегда полностью реализовывалась на практике. Регламентировавший деятельность администрации Туркестанского генерал-губернаторства Проект Положения об управлении Семиреченской и Сыр-Дарьинской областей 1867 года, ссылаясь на «отдаленность края от центральных учреждений Министерства финансов», предоставил туркестанскому генерал-губернатору «особые права» по управлению финансами края⁸. В 1868 году на Туркестанское генерал-губернаторство были распространены действовавшие в империи правила финансового управления. Тем не менее, полномочия генерал-губернатора в области финансового управления были достаточно широки. Кроме того, в 1870-1880-х годах туркестанский генерал-губернатор К.Ф. Кауфман провел в некоторых областях края налоговую реформу, не просто не согласовав ее принципы с Министерством, но действуя вопреки протестам финансового ведомства.

Финансовая самостоятельность туркестанских властей, наличие автономных бюджетов Закавказья (до 1882 года), Царства Польского (до 1866 года) и Великого Княжества Финляндского были одними из «больных» вопросов для имперского финансового ведомства и создавали почву для хронического конфликта Министерства финансов с местными администрациями окраин. Бюджетная автономия не только давала реальную свободу действий местным властям, но и ограничивала возможность использования финансовых ресурсов окраин на нужды империи. Этим вполне понятным стремлением привлечь окраины к экономическому росту империи объясняется и столь ожесточенная борьба местных администраций и представительств, с одной стороны, и Министерства финансов, с другой, за определение доли участия окраин в общеимперских расходах.

3 Проблема распределения доходов и расходов между окраинами и центром

Проблема распределения бремени общегосударственных и, прежде всего, военных расходов между окраинами и центром возникала практически с момента присоединения новых территорий, несмотря на то, что финансовые и экономические мотивы завоеваний всегда уступали место геополитическим интересам. В 1802 году, назначая на должность главнокомандующего Кавказской армии П.Д. Цицианова, император поручил ему «паче всего» обратить внимание «на состояние доходов Грузии» и не допустить, чтобы «тяжесть управления его (края) пала единственно на Россию»⁹.

Бюджет Закавказья, особенно до середины столетия, был, несомненно, убыточным для империи. Но и окончание Кавказской войны не принесло существенного облегчения государственному казначейству. По данным Государственного контроля, превышение совокупных расходов над доходами на Северном Кавказе и в Закавказье в 1881 году составляло 32 миллиона рублей. В среднем за 1868–1890 годы дефицит этого региона составлял более

24 миллионов в год (в 1877–1878 годах в связи с военными действиями эта цифра достигала соответственно 67 и 56 миллионов рублей)¹⁰. Доход Закавказья и Кавказа составлял 2,78 % общей суммы доходов империи, а расходы – 6,6 % общеимперских расходов, причем 5,287 % приходилось на Закавказье¹¹.

Эти цифры стали доступны для общества через публикацию бюджетов и отчетов Государственного контроля еще с начала 1860-х годов. С 1880-х годов в российской политике и публицистике весьма распространенным стал взгляд на Закавказье как на богатую провинцию империи, живущую за счет коренных жителей России. Укреплению этого взгляда способствовал начавшийся в 1880-х годах интенсивный рост нефтяной промышленности в Закавказье, приносивший достаточно высокие прибыли предпринимателям, но не дававший практически ничего государственной казне.