Хотя это решение соответствовало апрельским предложениям вице-адмирала Н. И. Скрыдлова, непосредственным его инициатором стал главный командир Балтийского флота вице-адмирал А. А. Бирилёв. Обосновывая необходимость максимального сосредоточения сил на театре, А. А. Бирилёв рассчитывал более на политическое значение снаряжения новой эскадры па Балтике и угрозы посылки на Дальний Восток Черноморского флота. Эти акции могли быть весомыми аргументами при заключении мира с Японией.
Военный же аспект проблемы обстоятельно раскрыл капитан 2-го ранга Н.Л. Кладо, выступивший 11–16 ноября 1904 г. в «Новом времени» с серией статей, взбудораживших общественное мнение. Подробный стратегический и тактический разбор неудач российского флота в войне, блестяще произведенный Н.Л. Кладо в этих статьях, содержал беспрецедентную критику в адрес ведомства августейшего генерал-адмирала. Доказывая, что эскадра З.П. Рожественского слишком слаба для самостоятельных действий против японского флота, автор статей настаивал на необходимости срочной посылки всех возможных подкреплений. 51
Под давлением общественного мнения «обиженный» критикой подчинённого великий князь Алексей Александрович 11 декабря 1904 г. собрал в Петербурге совещание, на котором присутствовали адмиралы Ф.К. Авелан, Е.И. Алексеев, Ф.В. Дубасов, А.А. Бирилёв, И.М. Диков, П. А. Безобразов, А. А. Вирениус, Н.И. Небогатов и великий князь Александр Михайлович. По настоянию А.А. Бирилева совещание постановило возможно скорее послать на усиление эскадры З.П. Рожественского Отдельный отряд судов в составе броненосцев «Император Николай I», «Адмирал Сенявин», «Адмирал Ушаков», «Генерал-адмирал Апраксин» и броненосного крейсера 1 ранга «Владимир Мономах». Снаряжение, а в дальнейшем и командование отрядом было поручено бывшему начальнику Учебного отряда Черноморского флота контр-адмиралу Н.И. Небогатову.
Подготовка к плаванию кораблей отряда, стоявших в вооружённом резерве в Либаве, заняла всего полтора месяца. За это время были выполнены значительный объём ремонтных работ, частичная модернизация вооружения и полностью укомплектованы экипажи (более 2500 офицеров и матросов на пяти боевых кораблях). 2 февраля 1905 г. после торжественных проводов Н.И. Небогатов вывел отряд из Либавы и, совершив переход в условиях зимней штормовой погоды, через шесть дней остановился у мыса Скаген для погрузки угля. Под флагом командующего отрядом собралось 10 вымпелов: 4 броненосца, крейсер 1 ранга, вспомогательный крейсер «Русь» с воздухоплавательным парком, 3 транспорта и буксир.
От Скагена Небогатов вернул в Либаву навязанный ему крейсер «Русь», непригодный к плаванию из-за дефекта холодильников главных машин. В соответствии с планом, разработанным его штабом, командующий отрядом после погрузки угля направился в Танжер и далее Средиземным морем в бухту Суда на о. Крит, где к нему присоединились госпитальное судно «Кострома» и два транспорта.
Вице-адмирал З.П. Рожественский получил известие о снаряжении отряда Н.И. Небогатова 19декабря 1904 г. на Мадагаскаре. Вскоре он узнал также о падении Порт-Артура и гибели 1 — и Тихоокеанской эскадры. Изменение обстановки требовало принятия новых решений и вызвало разногласия между Рожественским и высшим руководством флота в Петербурге. Выполнив первую часть намеченного им плана, командующий эскадрой настаивал на возможно быстром её движении на театр военных действий. Ближайшая стратегическая цель эскадры, по его мнению, заключалась в прорыве хотя бы частью сил во Владивосток, который мог стать единственной пригодной базой для дальнейших морских операций. Задержка на Мадагаскаре позволяла японцам восстановить боеспособность своего флота после длительной блокады Порт-Артура, а для 2-й Тихоокеанской эскадры оборачивалась трудностями в снабжении, износом механизмов и упадком дисциплины и морального духа личного состава. Рожественский считал корабли Небогатова обузой, способной только стеснить эскадру из-за неисправности механизмов. Вначале командующий эскадрой не хотел ждать и незначительный отряд Л.Ф. Добротворского, а реальную возможность достижения превосходства над японцами видел в присоединении трёх новых броненосцев и двух крейсеров Черноморского флота. 52
Генерал-адмирал и вице-адмирал Ф.К. Авелан, прикрываясь широкой спиной императора, поставили 2-й Тихоокеанской эскадре труднодостижимую новую стратегическую цель — самостоятельное «завладение господством на море». Из Петербурга настаивали на ожидании крейсеров Добротворского и на сообщении маршрута эскадры для присоединения по пути отряда Небогатова. Обстановка осложнилась также отказом пароходов-угольщиков германской Гамбургско-Американской компании сопровождать эскадру далее Мадагаскара.