Русское самовластие. Власть и её границы, 1462–1917 гг.

Таким образом, правительство переложило на плечи самого населения те статьи расходов, на которые оно не находило средств: начальную школу, здравоохранение, содержание путей сообщения, обеспечение продовольствием и т. д. С одной стороны, земство получило очень важное право налогообложения. С другой — никаких административных рычагов ему предоставлено не было. Вся исполнительная власть на местах продолжала оставаться в руках губернаторов. (Та же картина и с городским самоуправлением.) Земство было лишено и «головы» (всероссийского общеземского органа), и «ног» (не распространялось с губернского и уездного уровня на низовой — волостной). Многие современники отмечали двусмысленный статус земства: оно приобрело «странный характер положения акционерных компаний и частных учреждений» (М. И. Свешников); «Земские учреждения ещё не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только местные общественные вольности, могущие развиться в таковые органы» (В. П. Безобразов).

Но даже и при таких более чем скромных возможностях земство вызывало правительственное недоверие, и уже с первых его шагов, по словам Д. Милютина, «вместо постепенного развития и расширения земских учреждений начались систематическое стеснение и обуздание их». Вскоре после каракозовского выстрела, когда, как пишет тот же Милютин, во внутренней политике наступила «прискорбная реакция», в ноябре 1866 г. был издан закон, запрещавший земству облагать обороты и доходы промышленных и торговых предприятий, что серьёзно сузило его финансовые возможности. Закон этот вызвал бурное возмущение Петербургского земского собрания. В ответ, по Высочайшему повелению, последовали закрытие собрания и полугодовая приостановка работы земских учреждений Петербургской губернии. Наиболее красноречивые ораторы подверглись высылке: граф А. П. Шувалов — за границу, Н. Ф. Крузе — в Оренбург. По иронии судьбы, в это самое время в Гельсингфорсе открывался Финляндский сейм…

13 июня 1867 г. был принят закон, делавший председателей земских собраний и управ ответственными за произнесение гласными крамольных речей, подчинивший печатные материалы земств (доклады, журналы и т. п.) губернаторской цензуре и воспретивший сношения между земствами различных губерний. Как отмечает историк земского движения, этот закон «никогда не оставался без применения, весьма притом произвольного»[598]. Никитенко оценил его как «парализацию, почти уничтожение земских учреждений»: «…земство связано по рукам и ногам новым узаконением, в силу которого председатели управ и губернаторы получили почти неограниченную власть над земствами». С тех пор «[м]ежду… губернаторами… и земствами возник прискорбный антагонизм, который не только затормозил в самом начале развитие у нас местного самоуправления, но подточил эту важную государственную реформу в самом корне её», — вспоминал позднее Д. Милютин. По словам видного чиновника канцелярии Комитета министров А. Н. Куломзина, на отсутствие прямого подчинения земства их власти «губернаторы смотрели как на недоразумение, как… [на] неполноту закона, требовавшую скорого исправления. О том же мечтало Министерство внутренних дел». «Отношения земства и администрации были похожи на вялотекущую окопную войну…», — считает современный исследователь[599].

Дело доходило до абсурда: запреты могли налагаться не только на земские, но и на любые другие, самые невинные общественные начинания. «Когда летом 1879 года пять землевладельцев Смоленского уезда стали регулярно собираться для обсуждения сельскохозяйственных вопросов и вести протоколы заседаний, не получив предварительно разрешения „на открытие отдельного общества или съездов по сельскому хозяйству в установленном порядке“, смоленский губернатор [А. Г. Лопатин] потребовал от прокурора начать производство дознания о создании противозаконного общества. Хотя прокурор не нашёл в этих собраниях преступной цели, губернатор в административном порядке обязал членов кружка „не производить съездов“»[600].

Центральная бюрократия не отставала от областной. По подсчётам И. В. Оржеховского, процент отклонённых Комитетом министров земских ходатайства за 1874–1879 гг. колебался от 72,7 % (в 1878-м) до 95,2 % (в 1877-м)[601]. «Правительство, желая избавиться от разных земских ходатайств, носивших политический оттенок, — вспоминал Куломзин, — распространило это направление на вполне заслуживающие удовлетворения ходатайства. Знакомые с данным направлением начальства чиновники находили к отказам причины или поводы, исписывали стопы бумаги, и министры не давали труда проверять, нельзя ли так или иначе удовлетворять иногда совершенно невинные ходатайства. Все дела об отказах на основании закона вносились в Комитет министров без доклада верховной власти».