Самовольное создание и изменение объектов недвижимости в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект)

Следовательно, самовольность действий застройщика может выражаться в строительстве объекта недвижимости на не принадлежащем ему земельном участке в отсутствие соответствующего разрешения собственника либо, если речь идет о собственнике либо титульном владельце земельного участка, – в строительстве объекта с нарушением требований о целевом назначении земельного участка или вида его разрешенного использования.

При этом целевое назначение земельных участков прямо определено законом, а разрешенное использование конкретного земельного участка конкретизирует его целевое назначение и должно быть установлено в специальном порядке применительно к конкретной территории, включающей в себя данный земельный участок (зонирование территорий)[210].

При рассмотрении вопроса об оформлении прав на земельный участок под строительство недвижимости необходимо учитывать крайне непростой порядок предоставления таких участков, регламентированный ЗК РФ, который в целом зависит от двух ключевых моментов: в чьей собственности находится предоставляемый земельный участок и каково функциональное назначение возводимого объекта недвижимости. Так, ЗК РФ регламентирует порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в т. ч. для целей жилищного строительства.

Анализ правовых норм, регламентирующих порядок формирования и предоставления земельных участков под строительство, и практики их применения в целом позволяет выделить ряд проблем, приводящих, на наш взгляд, к распространению самовольного строительства в столь массовых масштабах.

Первый блок проблем связан с разграничением полномочий органов, осуществляющих публичные полномочия в сфере градостроительства и землепользования.

В литературе уже справедливо отмечалось, что «действующее законодательство очень нечетко формулирует, какие полномочия относятся к ведению органов власти разных типов муниципальных образований. Если с полномочиями городских округов еще более-менее что-то можно понять, то в отношении поселений и районов разобраться трудно. <…> Подобная неразбериха существует и в отношении некоторых других полномочий…»[211].

Другая проблема, тесно связанная с вышеуказанной, состоит в необходимости учета органами публичной власти при принятии и реализации решений, связанных с предоставлением земельных участков и строительством объектов недвижимости, документов территориального планирования (схемы территориального планирования) и документов градостроительного зонировании (правила землепользования и застройки), порядок подготовки, принятия и утверждения которых регламентируется ГсК РФ.

Значение документов территориального планирования заключается в том, что их разработка и утверждение «является средством, позволяющим системно организовать территории городских и сельских поселений, районов, регионов и территории Российской Федерации в целом»[212]. Далее, формализованные посредством принятия документов территориального планирования решения органов государственной власти и местного самоуправления приобретают обязательную силу для физических и юридических лиц только после их фиксации в правилах землепользования и застройки[213], являющихся документом градостроительного зонирования.

Документы территориального планирования подразделяются на:

1) документы территориального планирования РФ;

2) документы территориального планирования субъектов РФ;

3) документы территориального планирования муниципальных образований (ч.2 ст.9 ГсК РФ). При этом первоначально предполагалось с целью исключения конфликта публичных интересов, документы территориального планирования муниципальных образований принимать с учетом соответствующих документов субъекта РФ, а те, в свою очередь, – с учетом документов территориального планирования РФ. Однако на практике во многих населенных пунктах такие документы были приняты ранее принятия соответствующих документов субъектом РФ или РФ.

В этой связи в ГсК РФ были внесены изменения, согласно которым документы территориального планирования субъектов РФ и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования РФ, со дня утверждения (ч.3 ст.9 ГсК РФ), что не вызывает возражений с теоретической точки зрения. Однако как быть, если, предположим, орган местного самоуправления, реализуя генеральный план поселения (т. е. с учетом своего документа территориального планирования), сформировал земельный участок под строительство спортивного комплекса, в то время как, согласно принятым позднее на уровне РФ документам, данный земельный участок находится в зоне, где планируется строительство корпуса высшего учебного заведения? По формальным признакам строительство запланированного муниципалитетом объекта не соответствует требованиям закона со всеми вытекающими отсюда неблагоприятными последствиями.