Седьмой Пермский конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 18–19 ноября 2016 г.)

Функционирование института муниципальной службы невозможно без четко установленных мер юридической ответственности лиц, обеспечивающих реализацию публично-властных функций в системе местного самоуправления. Законодательство предусматривает административную, дисциплинарную, материальную, а когда необходимо и уголовную ответственность муниципальных служащих.

Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя[201]. При этом характер профессиональной деятельности муниципальных служащих предопределяет некоторые особенности регулирования их ответственности.

Основанием для привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Согласно ст. 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» таковым признается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей[202]. Данное определение основано на перечислении обязательных признаков данного вида правонарушения, к числу которых можно отнести следующие.

1. В качестве дисциплинарного проступка могут выступать противоправные действия или бездействия, т. е. совершенные вопреки требованиям законов, иных нормативных правовых актов, в том числе правил внутреннего трудового распорядка и др. Иными словами, дисциплинарный проступок выражается в нарушении служебной дисциплины.

2. Неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей признается проступком, если совершено виновно, т. е. служащий действовал умышленно или по неосторожности. Не может считаться виновным невыполнение или ненадлежащее выполнение должностных обязанностей по причинам, не зависящим от муниципального служащего (например, из-за отсутствия необходимых условий, в связи с болезнью служащего и т. п.).

3. Субъектом ответственности является муниципальный служащий, т. е. лицо, замещающее на постоянной основе должность в органе местного самоуправления. К лицам, уволенным с муниципальной службы, дисциплинарные взыскания не применяются.

Действующее законодательство не содержит единого перечня деяний, которые могут рассматриваться как дисциплинарные проступки[203], имеются лишь указания на отдельные составы. Это может выражаться в неисполнении или ненадлежащем исполнении служащим возложенных на него должностных обязанностей, в частности в нарушении обязательств, предусмотренных трудовым договором, правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, приказов представителя нанимателя[204].

Помимо этого в качестве дисциплинарного проступка может рассматриваться также неисполнение или ненадлежащее исполнение общеслужебных обязанностей и запретов, предусмотренных законодательством.

Так, ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает следующие обязанности:

1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;

3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

4) соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;

5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

7) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей и др.

Однако названные обязанности закреплены в довольно общей форме, например, обязанность поддерживать должный уровень квалификации. Поэтому установить факт нарушения или ненадлежащего исполнения данных обязанностей весьма затруднительно. Большую роль в этом случае будет играть субъективное мнение представителя нанимателя (руководителя органа местного самоуправления), что может негативно повлиять на реализацию основных принципов юридической ответственности: справедливости, соразмерности и гуманизма.

В ст. 14 указанного Закона названы запреты, установленные для муниципальных служащих. Им запрещено: