Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке

Тот факт, что высказанное представителями удачное суждение не может быть принято безоговорочно, приводит к тому, что организации не могут безопасно предоставлять значительную свободу действий. Поскольку неверное суждение по крайней мере так же возможно, как и правильное, организациям приходится развивать формальные виды контроля и стандартных процедур для сдерживания свободы действий представителей, которым отданы полномочия. Степень сдерживания должна зависеть от степени риска, возникающего в отношении целей организации вследствие свободы действий, но часто она определяется другими экзогенными факторами. Например, правительственные заказы в конечном счете становятся такими дорогостоящими по сравнению с частным сектором потому, что руководители общественного сектора готовы допустить только малые степени риска в делегировании полномочий. Опасение, что чрезмерная свобода действий приведет к коррупции или злоупотреблениям, заставляет распространять формальные правила на закупки (федеральное регулирование закупок), ограничивая свободу действий без учета издержек учреждения при подобной политике снижения риска. Кроме того, они обременяют процесс решения другими целями, вроде расового и тендерного равенства или стимулирования малого бизнеса такими методами, которые способствуют дальнейшему ограничению свободы действий.

В развитых странах требование ограничить свободу действий общественных деятелей, вызванное политическими соображениями, вероятно, служит наиболее сильным стимулом для установления чрезмерно жестких и часто иррациональных правил, по которым, по мнению населения, должны действовать бюрократический аппарат и заслуживающее доверия правительство. Тот факт, что Зоя Бэрд наняла в качестве няни нелегальную иммигрантку, в правление президента Клинтона не только подорвал ее шансы стать генеральным прокурором, но и привел к принятию правил, согласно которым в дальнейшем все -кандидатуры на федеральные посты ФБР досконально изучало на предмет возможных нарушений законодательства по найму нянь. В слаборазвитых странах часто может иметь место противоположная ситуация: политическая система не порождает достаточного давления для ограничения свободы действия чиновников. В этом случае распространение дополнительных формальных норм будет способствовать ограничению коррупции, даже если поднять операционные издержки.

Однако концептуальная проблема заключается в том, что теории, на основании которой можно было бы разработать общие нормы определения надлежащего уровня свободы действий в общественном управлении, просто не существует. Одна и та же степень свободы действий будет эффективна в одном типе общества и неэффективна в другом; в рамках одного общества она может оказаться функциональной в один период времени, но не быть такой в другой.

В качестве примера можно привести промышленную политику, проводимую так называемыми высокотехнологичными странами, такими как Япония, Корея и Тайвань. Промышленная политика предусматривает вмешательство правительства в распределение кредита и в ускорение процесса развития промышленности по сравнению с тем, как это происходило бы, если бы процесс регулировался одним лишь свободным рынком. Это неизбежно подразумевает предоставление огромной свободы действия органам экономического планирования, которые осуществляют регулирование и наделены полномочиями «выбирать победителей и побежденных» и, в сущности, поощрять целые сектора промышленности. В руках компетентной, некоррумпированной технократической бюрократии промышленная политика может быть эффективным способом компенсации информационной неадекватности слаборазвитых рынков капитала. Однако в нечестных руках она может стать орудием направления инвестиционных ресурсов группам, пользующимся политической поддержкой, или более того — в карманы друзей и родственников тех, кто принимает решения.

Как я отмечал в главе 1, в нескольких северовосточных азиатских странах министерства экономического планирования славились своей относительной компетентностью, профессионализмом и независимостью от групп общественного влияния, стремящихся получить доход для себя. Например, министерство финансов Японии позволило бюрократии практически без потерь пережить систему распределения кредита военного времени и продолжать функционировать в течение следующего поколения при относительно небольших внешних проверках (Sabakibara 1993, Hartcher 1998). Орган экономического планирования, скажем, в Бразилии или Мексике, получив формально такое же задание, дал бы весьма отличающиеся результаты. Причины тому могут быть разные. В Латинской Америке государство не так автономно, как оно исторически было в Японии, и подверглось бы большему общественному давлению в целях получения контроля над процессом распределения кредитов. Качество бюрократии было бы другим, потому что она подпитывается разными типами образования и традициями. И готовность членов общества признать власть государства была бы другой.