Типы лидеров

Это произошло даже в Соединенных Штатах с их уникально высоким почтением к конституционным нормам. Первая статья американской Конституции предоставляет право объявления войны конгрессу. Президент страны как Верховный главнокомандующий может применить силу в случае агрессии против Соединенных Штатов, но во всех остальных случаях, следуя букве основного закона страны, он может прибегнуть к военным действиям лишь с разрешения конгресса[74]. Одним из наиболее заметных и последовательных критиков смещения полномочий на ведение военных действий от конгресса к президенту был Луис Фишер, в течение четырех десятилетий работавший в аппарате конгресса старшим специалистом по разделению властей[75]. Он считает, что президенты Гарри Трумэн, Линдон Джонсон, Рональд Рейган и Джордж Буш-мл. выходили за рамки своих конституционных полномочий, приступая к военным действиям до одобрения конгресса. В числе конкретных примеров – вьетнамская война 1964–1975 гг. и войны двадцать первого столетия в Афганистане и Ираке. Фишер считает, что, уступая внеконституционные права президенту, не настаивая на собственных прерогативах и на критическом изучении операций с участием американских вооруженных сил, конгресс проявлял излишнюю пассивность. Он утверждает, что и республиканцам, и демократам «нужно переосмыслить обоснованность президентских войн», а законодатели «должны быть готовы к использованию всей широты своих полномочий»[76].

Вместе с тем внешняя политика, включая важнейшие вопросы войны и мира, является той областью, в которой, начиная с середины двадцатого века, роль глав государств – и не только Соединенных Штатов – стала существенно более важной. Этому во многом способствовало беспрецедентное возрастание скорости коммуникаций, оказавшее огромное воздействие и на политическое руководство в целом.

Гигантскую роль сыграло создание международных телефонных каналов связи. Первый трансатлантический телефонный разговор состоялся лишь в 1915 году, а регулярная связь между континентами установилась к концу 1920-х годов. Развитие воздушного транспорта улучшило внешнеполитические контакты. Прилет Невилла Чемберлена на самолете в Мюнхен на злополучную встречу с Адольфом Гитлером в 1938 году был весьма необычным явлением для своего времени. Предшественник Чемберлена Стэнли Болдуин вообще никогда не поднимался на борт самолета. Однако он был последним британским премьером, избегавшим воздушного транспорта. Во время Второй мировой войны важнейшие встречи лидеров союзных государств, противостоявших Гитлеру, проходили в Касабланке, Тегеране и Ялте, а сразу после победы над нацистской Германией – в Потсдаме. В послевоенную эпоху обычным явлением стали «переговоры в верхах» между потенциальными противниками и регулярные личные встречи с зарубежными союзниками. Как только более частые личные контакты между главами государств стали технически осуществимы, дипломатия перешла на высший политический уровень, а роль не только парламентов, но и послов, и даже министров иностранных дел несколько снизилась.

Таким образом, новые технологии, сделавшие возможной мгновенную связь между высшими руководителями, оказали глубокое воздействие на способы взаимодействия между правительствами во внешнеполитических вопросах. Интернет существенно расширил информационное давление на политиков, и в первую очередь на лидеров. Все вместе взятые, эти изменения постепенно сокращали роль законодательной власти в военной политике, а кроме того, означали, что глава правительства не может полностью отдать дипломатию в ведение Министерства иностранных дел даже при наличии такого желания. Тем не менее возросшая скорость коммуникации не является достаточным основанием для того, чтобы сосредотачивать дипломатические вопросы, и особенно решения, связанные с войной и миром, в руках главы исполнительной власти, будь то президент Соединенных Штатов или премьер-министр европейского государства. Подготовка военной операции требует времени, и это один из аргументов, которые используют руководители исполнительной власти, утверждая, что специфика существующих мировых угроз и вытекающая из нее необходимость быстрого реагирования означают, что они обладают исключительным правом решать вопрос о применении силы. Как утверждает Фишер, в американской ситуации слишком сильный акцент делался на быстроту реакции и существовало слишком большое доверие к мнению президента. Он пишет, что «если нынешние угрозы национальной безопасности настолько велики, то не менее велик и риск президентского просчета и расширения границ его власти, что дает еще больше оснований настаивать на тщательном изучении и утверждении силовых решений конгрессом. В современных условиях президентские решения нуждаются в более, а не менее тщательной проверке»[77].