Первые террористические акты застали власть врасплох. С грехом пополам справляясь с идеалистами, бродившими по деревням в поисках мифического мужика — «революционера по преимуществу», охранительные органы дрогнули при столкновении с противником, готовым отвечать на удар ударом. Всеподданнейший доклад преемника убитого Мезенцева, генерала Селиверстова, где должны были быть предложены конкретные меры по борьбе с террористами, звучал, как вопль отчаяния. Сказывалось, что органы политического сыска, еще недавно казавшиеся всемогущими, ничего не знают о тех, кто выступил против власти с оружием в руках, и, более того, узнать почти не надеются. Полную неосведомленность в делах и планах подполья Селиверстов оправдывал ссылкой на авторитетное мнение своего заместителя, начальника III отделения Шульца, утверждавшего, что «агентов-сыщиков и вообще агентов в России невозможно найти»… Все, что мог предложить генерал, — это меры, так сказать, тотального характера: слежку за всеми приезжающими в Петербург и выезжающими из оного, опросы всех столичных дворников о подозрительных лицах, повальные обыски и аресты этих подозрительных.
И хотя очевидно было, что подобным образом бороться с индивидуальным террором столь же разумно, как рыбацкой сетью ловить змей, власть в конце концов пошла именно по этому пути, очень быстро добравшись до чрезвычайного положения. 5 апреля 1879 года, через три дня после, покушения Соловьева, в царском указе правительствующему сенату было заявлено о необходимости «прибегнуть к исключительным мерам»: Россия в своей европейской части расчленялась на шесть временных генерал-губернаторств; лица, стоявшие во главе их, получали совершенно небывалые и невозможные в цивилизованном государстве полномочия: в полную зависимость от них попадали местные учреждения, учебные заведения, почта, телеграф — словом, всё, а главное — личное достоинство, свобода и даже жизнь местных обывателей, поскольку генерал-губернатор мог любого из них своей властью не только засадить на неопределенный срок в кутузку, но и предать военному суду, от которого пощады ждать не приходилось.
Все эти действия власти производили особенно жуткое впечатление. Сеть «исключительных мер» захватывала огромную массу случайных людей и среди них — лишь очень немногих деятелей, действительно прикосновенных к подполью. В результате генерал-губернаторские подвиги ожесточили все общество в целом, а красный террор тем временем обретал свою идеологию и организационные формы, становился все более серьезной силой.
Во второй половине июня 1879 года в одной из рощ на окраине Воронежа собрались члены «Земли и воли» — новой организации со старым названием, созданной народниками в 1876 году с целью объединить разрозненные силы подполья. Вопрос о причинах постоянных неудач их настойчивой пропагандистской деятельности в деревне был, несомненно, главным, определяющим для землевольцев. И вот на съезде впервые со, всей очевидностью выяснилось, что многие лидеры подполья решили для себя этот вопрос безоговорочно: нужен террор.
Ход рассуждений тех, кто требовал перейти к новым формам борьбы, был ясен и по-своему логичен. Прежде чем вести широкую социалистическую пропаганду, необходимо, добиться принципиальных перемен в государственном строе России, «дотянуть» страну до конституции, оттеснив от власти бюрократов. При этом, поскольку в массах «отщепенцы» никакой поддержки так и не нашли, им приходится рассчитывать только на самих себя. Единственное же действительно радикальное средство, с помощью которого несколько десятков человек могут нанести поражение мощному бюрократическому аппарату, — террор. Из средства самозащиты террор превращался в главное орудие борьбы.
При всем том у сторонников борьбы за политические преобразования оказалось немало оппонентов, самым энергичным из которых был ЕВ. Плеханов. Никакие конституции, по их мнению, не могли улучшить бедственного положения народных масс; террор же лишь отвлекал от главного дела — подготовки крестьянской революции. Споры между «деревенщиками» и «политиками»-террористами изначально были резкими и, по сути, непримиримыми. Правда, в Воронеже путем взаимных уступок удалось достичь компромисса, но это был худой мир; не прошло и двух месяцев, как противники пришли к доброй ссоре, — «Земля и воля» распалась на две самостоятельные организации. Одна из них — «Черный передел» — так незаметно и сошла на нет, лишний раз доказав своими неудачами, что у революционной пропаганды в деревне нет перспектив; зато другая — террористическая «Народная воля» — оставила по себе долгую память.