Умные граждане – умное государство

Несмотря на отсутствие доказательств того, что принцип сбалансированного участия групп интересов, лежащий в основе Закона о федеральных консультативных комитетах, повышает эффективность разработки государственной политики, и множество доказательств обратного, – Закон все еще не отменен и явно усложняет поиск и привлечение лучших экспертов[820]. Содержащееся в Законе предположение, будто включение в дискуссию всех групп интересов поможет выработать действенные рекомендации, просто-напросто устарело.

Формулировки Закона настолько запутаны, что из него сложно понять, какие действия дозволены или запрещены как при формировании экспертных групп, так и при управлении ими. Законом просто утверждается, что необходимо следовать его положениям в случаях, когда комитет либо «учрежден», либо «используется» органом государственной власти.

Управление служб общего назначения, в задачи которого входит контроль применения Закона, объясняет, что Закон главенствует в случаях, когда управление группой, надзор за ней, финансирование, постановка задач для нее или любого рода регулирование процесса формирования группы осуществляет правительство[821]. Но это объяснение не снимает заложенную в Законе двусмысленность, и поводом к его применению может стать, например, ошибочный созыв ранее сформированного комитета или попытка членов комитета придти к групповому консенсусу.

Например, в одном случае Закон о федеральных консультативных комитетах был нарушен тем, что члены группы, собравшиеся, чтобы высказать индивидуальные мнения, выработали единые рекомендации, которые и передали в правительственное ведомство. Итогом стало судебное преследование этого ведомства за использование полученных рекомендаций[822].

В другом случае – в процессе «Надер против Баруди» – Ральф Надер потерпел неудачу в иске против Белого дома, в котором указывал на принятую в Белом доме практику раз в две недели созывать трехчасовые собрания с участием высокопоставленных должностных лиц и представителей крупных организаций из различных сфер бизнеса[823]. Отсутствие свидетельств того, что собиравшаяся группа имела «устоявшуюся структуру и определенное назначение» – сотрудники Белого дома часто избегают оформления протоколов совещаний, а кроме того, подобные записи не подпадают под требование их архивирования по Закону о федеральной документации, – позволило избежать изучения этих записей на наличие фактов нарушения Закона о федеральных консультативных комитетах.

Однако почти одновременно с этим делом слушалось дело «Food Chemical News, Inc. против Дэвиса», в ходе которого другой судья посчитал, что два «неформальных» совещания (одно с участием чиновников из Управления по контролю над производством и оборотом алкогольных напитков, табачных изделий и огнестрельного оружия и представителей групп потребителей, другое – между теми же чиновниками и представителями производителей спиртных напитков) подпадают под действие Закона о федеральных консультативных комитетах. Специфика этого дела состояла в том, что федеральный орган созвал конкретных лиц для консультаций по конкретной проблеме: «Наличие у группы формальной структуры, постоянного членства и конкретной цели» дает суду основание считать такую группу «учрежденным консультативным комитетом»[824].

Двусмысленность Закона о федеральных консультативных комитетах Верховный суд прокомментировал следующим образом: согласно своим положениям Закон следует «безоговорочно применять к любой группе из двух и более лиц». Однако не таковы были изначальные намерения Конгресса. В рекомендациях Верховного суда говорится:

Беглое знакомство с целями принятия данного Закона… позволяет обнаружить, что Конгресс не имел намерения, например, требовать создания устава, присутствия надзирающего чиновника и ведения детализированного протокола в каждом из случаев, когда, например, президент обращается за советом к Национальной ассоциации содействия прогрессу цветного населения, прежде чем предложить кандидатуры в члены Комиссии по соблюдению равноправия при трудоустройстве, или когда он запрашивает у руководителей Американского легиона[825] мнение об управлении военной сферой.

Трое судей согласились с тем, что явно расширительное применение Закона о федеральных консультативных комитетах может представлять антиконституционную угрозу праву президента обращаться за консультациями[826]. Впрочем, это не помогло установить четкие рамки применения Закона.

Административная конференция Соединенных Штатов также опубликовала рекомендации по формированию федеральных консультативных комитетов. Впервые Конференция обратила внимание на неопределенность трактовки Закона в 1980 году, отметив, что она создает проблемы для созыва разовых групповых совещаний.

Впоследствии Административная конференция запросила разъяснения по правоприменению Закона у Управления служб общего назначения: