Умные граждане – умное государство

Принятая в 1960-х и 1970-х годах модель участия групп интересов в выработке политики, на которой основано множество законов, в частности Закон о федеральных консультативных комитетах, требует сбалансированного представления разных заинтересованных сторон. На практике это нередко означает вынужденное включение в состав комитетов тех, чья лоббистская позиция хорошо известна. Кроме того, этот подход не позволяет глубоко изучить ту или иную точку зрения.

В Президентский совет по науке и технологиям входит один геолог, один ученый, работающий в области вычислительной техники, и один генетик – настоящий Ноев ковчег различных дисциплин.

Однако все эти дисциплины представлены поверхностно. Закон не одобряет формирование независимых консультативных групп – в основном из-за сложившегося ранее убеждения, что это бросает тень на неоспоримый профессионализм государственных служащих. Но даже если бы можно было убедить законодателей в том, что вводимый Законом о федеральных консультативных комитетах принцип сбалансированного представления групп интересов уже устарел, на пути создания Мозгового центра остается немало юридических препятствий.

Самая трудная (и вызывающая наибольшие споры) проблема – это непонимание того, в каких случаях и к каким группам применим Закон о федеральных консультативных комитетах. На практике под действие этого закона подпадает все, что, по мнению государственных чиновников и работников ведомств, может считаться группой, а следовательно, должно соответствовать концепции добросовестного управления и подчиняться всем процедурным требованиям.

К ним относятся выдача разрешения на формирование комитета, предоставление предварительного уведомления, проведение открытых заседаний и стремление к сбалансированному составу участников[813]. Эти правила обязательны для любого экспертного или консультационного комитета, учрежденного законодательно, сформированного президентом или правительственным ведомством[814] и включающего хотя бы одно лицо, не являющееся государственным служащим. Закон делает исключение только для комитетов, полностью состоящих из правительственных чиновников.

Каковы же требования данного закона, и оставляют ли они шанс создать Мозговой центр?

В настоящее время любой комитет может быть учрежден только после консультации с Управлением служб общего назначения и после официального уведомления[815]. Независимые комитеты разрешены только в том случае, если их деятельность приведет к «созданию, изменению или отказу от нормативных положений», к «значительному усовершенствованию процедур предоставления услуг или снижению затрат» или же к «формированию важных дополнительных точек зрения»[816]. Если требующаяся государственному ведомству информация может быть получена из другого источника внутри правительства, учреждение консультативного комитета не разрешается – считается, что в таком случае консультации внешних экспертов излишни.

Органы власти могут обратиться за информацией или мнением к одному адресату: независимому лицу, корпорации или отраслевой группе – например, к Американской ассоциации адвокатов при назначении судей; в этом случае соблюдать Закон о консультативных комитетах с его обременительными процедурными требованиями не обязательно[817]. То есть Закон не запрещает проводить регулярные совещания, скажем, с генеральным директором корпорации Google, но вступает в силу, как только возникает необходимость получить «единодушное мнение» от группы экспертов. Это означает, что без нарушения требований Закона невозможно проводить групповые телефонные совещания с главами крупнейших компаний Кремниевой долины для обсуждения ситуации с естественнонаучным образованием или же обратиться к группе ведущих экономистов, чтобы обсудить студенческое кредитование[818].

Странность требований законодательства подталкивает к мысли, что отказ от необходимости членам группы придти к согласованному мнению позволяет обойти закон. В реальности все обстоит как раз наоборот: двусмысленность положений Закона о федеральных консультативных комитетах заставляет юристов федеральных органов быть осторожнее. Они опасаются судебных исков, связанных с незаконным обращением к экспертам и нарушениями прописанных в Законе правил созыва комитета и управления им.

Нельзя недооценивать воздействие этих ограничений на инновационную деятельность. Например, правительственные ведомства довольно часто просят внешние организации неофициально провести от их имени совещание или заседание рабочей группы на нейтральной территории, с тем чтобы оппозиционная партия не смогла использовать факт такого совещания для привлечения юристов этого ведомства к суду за нарушение Закона о федеральных консультативных комитетах. Неудивительно, что Закон часто подвергается критике за «замораживающий эффект», который он оказывает на общественное участие[819].