Управление общим. Эволюция институций коллективного действия

Хотя большинство откачивателей грунтовых вод в Южной Калифорнии уладили свои конфликты относительно ограниченных запасов воды и защитили свои бассейны подземных вод от овердрафта, этот опыт, однако, не стал всеобщим, Бассейны подземных вод в округе Сан-Бернардино (к северо-востоку от бассейнов, описанных в разделе 4), по-прежнему находятся в состоянии овердрафта, несмотря на осуществленные попытки распределить права на водные ресурсы в судебном порядке и создать водные округа. Почему же люди, которые взяли на вооружение стратегии институциональных изменений, казалось бы, совершенно аналогичные описанным в разделе 4, не смогли разработать реальный набор институциональных механизмов для управления своими бассейнами? Очевидные различия существуют относительно размера и сложности. Сан-Бернардино — крупнейший округ в Соединенных Штатах. Существует девять штатов, которые по размеру меньше, чем этот округ. В площадь этого округа вписывается сумма площадей Нью-Джерси, Гавайев, Коннектикута, Делавэра и Род-Айленда (Blomquist, 1989, p. 2). Примерно 83 % площади округа занимает пустыня Мохаве. Пятнадцать различных бассейнов подземных вод (одни связаны между собой, а другие — совершенно независимые) размещены под землями округа. Некоторые из этих бассейнов снабжаются водами реки Мохаве, протекающей под землей через достаточно большую часть округа. Другие бассейны пополняются только за счет осадков. До Второй мировой войны этот регион был малонаселенным, но в послевоенный период его население резко возросло.

Условия овердрафта наблюдались в некоторых бассейнах уже в течение 1950-х годов. В конце 1950-х годов Калифорнийский департамент водных ресурсов (the California Department of Water Resources) начал планировать проект относительно реки Фезер, чтобы подвести ею воду в бедную водой южную часть из богатой водой северной части штата. Территории, которые хотели получить воду, поощрялись к заключению контрактов со штатом на будущие поставки. В 1960 году, чтобы взимать налог на землю для оплаты доли капитальных затрат на строительство акведука, было создано Водное агентство Мохаве (the Mojave Water Agency) — сначала законом штата, а затем — путем специального референдума. После оказания помощи в оплате строительства акведука жители территории, которую обслуживало Водное агентство Мохаве, наконец смогли претендовать на 50 800 акро-футов привозной поверхностной воды в год при условии оплаты за доставку и за воду.

Некоторые участники создания Водного агентства Мохаве считали, что это будет оптовый продавец воды, аналогично Кооперативу по водоснабжению Южной Калифорнии (the Metropolitan Water District of Southern California), а также расценивали его как страховочную стратегию для территории с растущим населением, но без местного водоснабжения. Как оптовик агентство могло бы сыграть важную роль в получении воды для территории, но не в управлении многими гидрологическими субтерриториями этой большой местности. Основным видом деятельности агентства как страховочной стратегии был сбор налогов для того, чтобы территория в итоге получила право на источник привозной воды. Если бы эта точка зрения возобладала, то следующими шагами после создания Водного агентства Мохаве были бы развитие различных небольших частных и государственных предприятий для решения вопросов о правах на воду, разработка планов управления в пределах субтерриторий, а также разработка полицентрической системы, аналогичной той, что возникла в Лос-Анджелесе.

Другие видели в агентстве основную водохозяйственную институцию для всей территории. В эту группу входило большинство должностных лиц, которые сначала были избраны в состав совета агентства. Чтобы начать юридические действия в целях урегулирования прав на воду для всего региона в течение короткого времени своего формирования, агентство наняло выдающегося адвоката в области прав на воду Джеймса Кригера, который принимал участие в судебных процессах по Западному и Центральному бассейнам. Однако в 1966 году, когда был начат судебный процесс в Высшем суде округа Сан-Бернардино, не удалось достичь консенсуса по таким ключевым вопросам:

1. Как следует лучше охарактеризовать территорию — как один регион, который имеет единую подземную реку, как ряд взаимосвязанных бассейнов подземных вод, или как комбинацию речной системы, взаимосвязанных бассейнов подземных вод и независимых резервуаров подземных вод?

2. Все ли части этой территории (или, может, только локализованные районы) страдают от овердрафта?

3. Следует ли всех откачивателей подземных вод рассматривать как лиц с равноправным статусом, или, может, некоторые из них имеют приоритетные права, которым и нужно отдать предпочтение?

4. Следует ли разрабатывать административное соглашение сотрудникам агентства, работающего в основном с крупными откачива-телями, большинство из которых расположены выше по течению, или, может, нужно привлечь многих мелких откачивателей, большинство из которых расположено ниже по течению?