На совещании руководящих военных работников в Кремле в марте 1918 года В.И. Ленин рекомендовал подумать о необходимости создания новых военных флотилий и, в первую очередь флотилии на Волге.
О Волжской флотилии написано достаточно много. Однако никто почти никогда не задавался вопросом: а под какие задачи, собственно, создавалась Волжская флотилия?
Начнем с того, что по обязательствам Брестского мира, заключенного в марте 1918 года, Россия должна поставить Германии огромные объемы продовольствия. При этом основные запасы зерна были сосредоточенны и тогда именно в Поволжье и Прикамье. При этом весной 1918 года частный речной транспорт уже почти не работал, т. к. основная масса судовладельцев и хлебопромышленников, по закону о национализации флота от февраля 1918 года осталась без своих судов и хлебохранилищ, оборотные капиталы предприятий были реквизированы, а материальная часть разграблена. Поэтому организовывать закупку зерна и осуществлять его перевозку по Волге и Каме, было некому. Купечество фактически исчезло, а декларируемая продовольственная диктатура объявила частные операции с хлебом вне закона. В этих условиях крестьянство предпочло до лучших времен держать хлеб в своих амбарах. Но Берлин требовал расчета, кроме этого надо было кормить и промышленные города, где уже весной 1918 года ощущался недостаток продовольствия.
Многочисленные продотряды, в том числе и матросские, кое-как затыкали дыры, но кардинально решить проблему не могли – не хватало сил. В сложившихся обстоятельствах ситуацию могла спасти только организация на Волге военизированной системы доставки хлеба по реке. При этом было ясно, что в условиях нежелания крестьян расставаться с зерном и нарастания Гражданской войны, с предназначенные для доставки хлеба суда должны быть вооружены, а к этому делу привлечены военные моряки. Именно так или почти так возникла идея об организации Волжской военной флотилии, которая должна была решать сразу несколько задач: обеспечения доставки хлеба по Волге и Каме, карательные функции по отношению к сопротивляющемуся крестьянству, помощь в установлении Светской власти в приволжских городах и селах, а так же противодействия организованной вооруженной контрреволюции.
Речные пароходы для решения этих вопросов подходили идеально. Они могли таскать баржи с хлебом, а если на них поставить артиллерию, то и выполнять карательные и другие военные задачи. Из постановления Совнаркома в апреле 1918 года: «Учитывая огромное экономическое значение Волжского бассейна, его коммуникации, по которым центр снабжался хлебом, нефтью, солью, рыбой и хлопком, организовать отряды вооруженных судов для охраны передвижения этих грузов по Волге».
Так как Волга протекала по нескольким регионам, то в условиях Гражданской войны создать единое боевое соединение, которое бы действовало сразу на всем протяжении реки, не представлялось возможным. Поэтому, по мере необходимости, в разное время на Волге было создано целых четыре флотилии, которые, постепенно переформировывались и объединялись.
Первой в апреле 1918 года была создана Вольская военная флотилия, которая в октябре того же года вошедшая в состав Волжской военной флотилии. Уже 14 апреля 1918 года Вольский уездный Совнарком направил в адрес командующего и комиссара Балтийского флота телеграмму, в которой говорилось: «14 апреля моряки военного флота, собравшиеся в городе Вольске в количестве 60 человек, организовали речную флотилию для интенсивной защиты Советской власти и поддержки революционного порядка на Волге». Далее в телеграмме говорилось о необходимости создания сильной флотилии Волжского бассейна, а также отмечалось, что Вольский Совнарком полностью поддерживает просьбу военных моряков о формировании такой флотилии и просит перевести на Волгу мелкие военные суда Балтийского флота вместе с командами. Первым командующим создаваемой флотилией стал балтийский матрос-большевик С.С. Цыганков, а комиссаром матрос К.Я. Зедин.
В местной газете было напечатано следующее обращение к морякам военного флота: «Товарищи моряки военного флота! В городе Вольске организовалась Красная флотилия, целью которой является защита Рабоче-крестьянского правительства Советов. Желающих примкнуть к авангарду революции просим обращаться в деловой совет Красной флотилии».
К началу мая в Вольске уже собралось 120 матросов-добровольцев. Так как пока плавсредств у них не было, матросы участвовали в охране города, пристани, грузов, а также обслуживали транспортные речные суда, приписанные к Вольскому речному порту.
В июне 1918 года в Нижнем Новгороде была создана Волжская военная флотилия, которая стала основным корабельным соединением красных на Волге, постепенно вобравшей в себя все остальные волжские флотилии. В том же июне 1918 года, как местное формирование для обороны Царицына был создан Царицынский отряд Волжской флотилии. В октябре 1918 года он вошел в состав основной Волжской военной флотилии.