Введение в Избирательное право и Право референдума

§ 3. Акты, издаваемые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, и их правовая природа

Исследование актов, в том числе как индивидуального, так и нормативного характера, издаваемых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, невозможно без всестороннего изучения их правовой природы и источников права.

Согласно действующему законодательству Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает Решения и иные Акты (часть 13 Статьи 20 67-ФЗ). Решения комиссии оформляются Постановлением, а Инструкции, иные нормативные акты по вопросам применения федерального законодательства, обращения и заявления, принимаемые Комиссией, утверждаются постановлением Комиссии (абзац 6 Статьи 44 Регламента ЦИК России). К иным актам комиссии можно отнести Положения (часть 11 Статьи 16 67-ФЗ), Соглашения (часть 16.2 Статьи 22 67-ФЗ), Заключения «о соответствии законов иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, регулирующему избирательные права граждан и право на участие в референдуме» (часть 14 Статьи 21 67-ФЗ), Протоколы об административном правонарушении, Определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования (часть 4 Статьи 28.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ), Разъяснения законодательства (Статья 58 ФКЗ О Референдуме, Статья 17 ФКЗ О выборах Президента РФ). Отдельно стоит упомянуть институт «Особого мнения», представляющий собой публичное определение членом комиссии своей позиции по рассматриваемому вопросу, и альтернативный источник доктринального толкования избирательного права и права референдума, способный влиять на последующее рассмотрение вопроса, правоприменительную и законодательную практику (часть 17 Статьи 28 67-ФЗ и др.).

Таким образом, избирательная комиссия издаёт следующие акты как нормативного, так и ненормативного характера, посредством которых она реализует свою компетенцию:

— по содержанию — Решения, Инструкции, Обращения, Заявления, Соглашения, Заключения, Разъяснения, Протоколы и Особые мнения;

— по форме — Постановления, Положения, Определения, Особые мнения.

Рассмотрим правовую природу перечисленных юридических актов ЦИК России ниже.

Природа нормативно-правовых актов избирательной комиссии обуславливает отношение субъектов избирательного процесса к реализации положений, регулируемое этими актами органа государственной власти. Нормативные правовые акты распространяют своё действие в отношении неопределенного круга лиц, в то время как правовые акты индивидуального характера действуют в отношении конкретных субъектов избирательного права. Нормативные акты иерархичны. Строгая упорядоченность от юридических документов высшей юридической силы к документам низшей юридической силы, обеспечивает устойчивость правовой конструкции и служит основанием законности. Правоведы полагают, что целью правовых актов является установление «правового режима, в том числе и специального, регулирующего конкретные общественные отношения, устанавливающего особый порядок правового воздействия. При этом правовой режим регулирует социальную ситуацию либо формирует благоприятную среду для управомоченных субъектов в целях вовлечения их в желаемую деятельность, либо устанавливает жесткие, неблагоприятные условия для возможных нарушителей правил, закрепленных в режиме»[95].

«Когда говорят о юридической природе акта, то прежде всего стремятся выделить вопрос о его нормативности. Но после того, как этот вопрос решен, немалое значение для определения правового характера акта имеют вопросы о его юридической силе, сфере действия, форме, в которую он облечен. Все эти свойства мы относим к элементам юридической природы правовых актов»[96]. Иными словами, качество нормативного регулирования прямо пропорционально правовой природе, которая тесно сопряжена с источником права. Следовательно, акты, издаваемые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, обладают различной правовой природой.

Автору известны различные устоявшиеся классификации правовых актов в зависимости от нормативной природы[97]. К примеру, некоторые конституционалисты выделяют такие нормативные правовые акты, как акты применения права, акты толкования права (интерпретационные акты), нетипичные (атипичные или смешанные) акты и прочие акты[98]. Однако, учитывая то, что даже российские правоведы-конституционалисты, специализирующиеся на избирательном праве и праве референдума, допускают неточности[99] в определении нормативной природы актов ЦИК России, для ясности представим наглядную иллюстрацию источников избирательного права и права референдума, правовой природы и качества нормативного регулирования (в виде конченых актов) (см. Рисунок 5).