Зачетный механизм страхового обеспечения. Как он появился в российском социальном страховании

Созданный для осуществления социального обеспечения трудящихся аппарат низовых органов Наркомата труда не справлялся с постоянно возрастающим объемом работы по назначению, начислению и выплате пособий и пенсий. В подотделах и пунктах социального обеспечения и охраны труда скапливались большие очереди, росло недовольство трудящихся. В этих условиях «для облегчения» работы органов труда Совнарком принял решение о передаче их функций по выплате пособий предприятиям. В соответствии с декретом «О порядке выдачи денежных пособий в случаях временной утраты трудоспособности» от 23 мая 1919 года выплату пособий при временной утрате рабочими трудоспособности (при болезни, увечье и карантине) предприятия должны были производить за свой счет в течение двух месяцев. На них возлагалась также выплата пособий по беременности и родам за 8 недель до и 8 недель после родов.

После произведенных выплат предприятия выставляли местным подотделам социального обеспечения и охраны труда требования (счета), заверенные фабрично-заводскими комитетами профсоюзов, о возмещении произведенных ими расходов. После проверки поступивших требований и других документов местные подотделы социального обеспечения и охраны труда возмещали из своих средств расходы, произведенные предприятиями, учреждениями и хозяйствами. Контроль за выдачей пособий возлагался на пункты подотделов социального обеспечения и охраны труда системы Наркомата труда, без визы которых пособия предприятиями и учреждениями не выплачивались.

Губернским отделам социального обеспечения и охраны труда было предоставлено право самим определять – распространять ли такую практику на всю губернию или на отдельные крупные предприятия. При этом речь шла только о денежных выплатах с последующим возмещением предприятиям произведенных ими затрат из средств подотделов социального обеспечения и охраны труда Наркомата труда. В Инструкции по применению упомянутого декрета Совнаркома отмечалось, что «наиболее целесообразным следует признать применение декрета к крупным предприятиям и учреждениям, имеющим хорошо налаженный аппарат (по выдаче заработной платы), а также к предприятиям и учреждениям, расположенным в отдалении от учреждений местного подотдела».²²

Таким образом в практику социального обеспечения впервые в России были внедрены элементы взаимозачета по произведенным предприятиями расходов на пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам. Правда зачет шел не в счет страховых взносов с предпринимателей (работодателей), которые к тому времени были уже отменены, а в счет средств государственного казначейства, предусмотренных в сметах органов Наркомата труда на эти цели.

Этот механизм продолжал применяться и после передачи в апреле 1920 года функций по социальному обеспечению трудящихся и их семей от Наркомата труда в ведение Наркомата социального обеспечения. В соответствии с Положением о Наркомате Социального Обеспечения ему предавалось «обеспечение в случаях временной и постоянной нетрудоспособности, безработицы, материнства, смерти, безвестного отсутствия трудящихся, в том числе и лиц, привлеченных по трудповинности и учащихся, а равно членов семейств лиц всех указанных категорий»²³.

Под реализацию перечисленных новых функций Наркомсобеса необходимо было выстроить соответствующий аппарат управления. Прежний не подходил. По признанию упомянутого нами Н. Милютина, он «превратился в самую обычную бюрократическую канцелярию со всеми ее отрицательными сторонами».²⁴ Поэтому новая организационная структура управления социальным обеспечением трудящихся, по его мнению, должна была «во-первых, приблизить обеспечение непосредственно к фабрикам и заводам»²⁵. Во-вторых, позволила бы вовлечь трудящихся в управление социальным обеспечением.

«Первый шаг, который должен быть сделан, – считал Н. Милютин – это привлечение широких масс рабочих к делу социального обеспечения, привлечение тех рабочих организаций, которые пролетариат создал в процессе своего строительства… Ставить сейчас вопрос о восстановлении больничных касс, которые в первый период октябрьской революции имели широкое самоуправление, было бы слепым копированием того, что существовало раньше. Жизнь ушла вперед. Надо учесть изменения, которые произошли в жизни фабрик и заводов. Во всех предприятиях во всех более или менее значительных хозяйствах в настоящее время существуют органы рабочего представительства. Масса рабочих так или иначе участвует в жизни этих предприятий. В предприятиях существуют завкомы и целый ряд комиссий, ведающих теми или другими сторонами жизни рабочих масс этих предприятий».²⁶

О наличии готовой замены больничным кассам он писал и в другой своей статье «в настоящее время существует ряд экономических организаций рабочих, охватывающих по своим целям актуальные функции больничных касс (завкомы и различные комиссии)».²⁷