Административное право России: учебник для вузов

Вместе с тем, как уже не раз подчеркивалось в специальной литературе, федеральный законодатель все же не смог реально превратить новый КоАП РФ в единственно действующий на федеральном уровне административно-деликтный кодифицированный акт. В настоящее время вопросы административной ответственности одновременно с КоАП РФ регулируются Налоговым, Бюджетным кодексами РФ, Федеральным законом «Об исполнительном производстве», и это справедливо беспокоит многих ученых-административистов страны [75] .

Законы субъектов Федерации об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 1.1, 1.3, 2.10 КоАП РФ субъекты Федерации принимают законы, регулирующие административную ответственность физических и юридических лиц за нарушения регулятивных норм, установленных актами органов этих субъектов Федерации. Данными законами могут быть предусмотрены только два административных наказания: предупреждение и штраф. Это, на наш взгляд, не только существенно повышает роль федерального закона в регулировании вопросов административной ответственности, но и создает реальные гарантии надлежащего обеспечения единого подхода и оценки этой ответственности на всей территории страны.

Законы субъектов Федерации устанавливают и некоторые процессуальные правила (нормы о подведомственности):

кто вправе составлять протоколы в случаях совершения названных этими законами правонарушений;

кто вправе рассматривать такие административные дела.

Часть 2 ст. 22.1 КоАП РФ предоставляет субъектам Федерации право поручать рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных их законами, мировым судьям, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченным органам исполнительной власти субъекта Федерации и их учреждениям. Кроме того, для этих целей субъекты Федерации вправе создавать административные комиссии и иные коллегиальные органы, правовой статус которых должен быть закреплен законами соответствующих субъектов Федерации.

Федеральное законодательство, например, оставило за субъектами Федерации право устанавливать административную ответственность за:

безбилетный проезд на общественном городском транспорте;

нарушение правил благоустройства;

за появление на улицах, в общественных организациях после 22 часов подростков не достигших 16 лет;

нарушение тишины в ночное время, а также в определенных местах;

нарушение правил содержания собак, кошек и других животных, а также за нарушение иных правил, которые установлены актами субъектов Федерации, но не защищены санкциями КоАП РФ.

Некоторые регионы пошли по пути издания законов, устанавливающих ответственность за отдельные виды проступков. Так, в Республике Бурятия 24 марта 2005 г. был принят закон «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства на территории городов и других населенных пунктов Республики Бурятия», в Томской области – закон от 9 ноября 2001 г. «Об административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок на территории Томской области», в Челябинской области – закон от 10 сентября 2007 г. «Об административных правонарушениях в Челябинской области».

А в ряде субъектов Федерации решили принимать кодексы. Таковые в настоящее время действуют в Волгоградской (2002 г.), Нижегородской (2003 г.), Калининградской (2003 г.), Липецкой (2004 г.), Омской (2006 г.) областях, в Кабардино-Балкарской Республике (2003 г.), Хабаровском крае (2004 г.), Республике Дагестан (2006 г.), Республике Татарстан (2007 г.) и в городе Москве (2007 г.) [76] .

В некоторых регионах страны приняты законы, имеющие наименование «Об административной ответственности в… области» (например, на территории Кировской области действует закон «Об административной ответственности в Кировской области»). Такое название трудно признать удачным, поскольку в регионе, как и в Российской Федерации в целом, вопросы административной ответственности регулируются прежде всего КоАП РФ.

26.3 Административное правонарушение – фактическое основание административной ответственности

Административная ответственность может наступить, если совершено административное правонарушение. Лицо может быть привлечено к административной ответственности, если в его действиях содержатся все признаки конкретного состава правонарушения и отсутствуют основания, исключающие ответственность, предусмотренные ст. 24.5 КоАП РФ.

Легальное понятие административного правонарушения закреплено ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Им «признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов в Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность».

Это определение является формальным, поскольку содержит только юридические признаки деяния. Статья 14 УК РФ в понятие преступления включила и материальный признак: «общественно опасное деяние». Названные в статьях Особенной части КоАП РФ деяния потому и запрещены законом, что они общественно вредны.

Итак, первый признак административного правонарушения – общественная вредность.

Второй признак – административная противоправность. Такое деяние прямо запрещено нормой Особенной части КоАП РФ или соответствующего закона субъекта Федерации. У административных правонарушений двойная противоправность: они нарушают регулятивную норму трудового, финансового, земельного и других отраслей права и норму административного права, охраняющую эту регулятивную норму своей санкцией.

Третий признак административного правонарушения – это деяние, т. е. сознательное, волевое действие или бездействие человека.

Четвертый признак характеризует субъектов правонарушения – это деяние, совершенное физическим или юридическим лицом. Его не может совершить неорганизованная группа граждан, организация, не являющаяся юридическим лицом (партия, финансово-промышленная группа и др.), филиал и иные структурные подразделения юридического лица.

Пятый признак административного правонарушения – виновность, т. е. это деяние сознательное, волевое, совершено умышленно или неосторожно.

Шестой признак – наказуемость. Возможность применения административных наказаний является общим свойством административных правонарушений. В большинстве случаев, если выявлен проступок, виновного привлекают к административной ответственности. Но в ряде случаев наказание не может быть применено (истек срок давности, отменена норма и т. д.). Реализация административных санкций не обязательно сопутствует административному проступку, но возможность их применения – обязательный признак правонарушения.

В части 2 ст. 10 КоАП РСФСР, озаглавленной «Понятие административного проступка», было предусмотрено: «Административная ответственность за правонарушения… наступает, если эти нарушения… не влекут… уголовной ответственности». В действующем КоАП РФ прямо такой признак не назван, но косвенно он закреплен в п. 7 ч. 1 ст. 24.5, в соответствии с которым производство по делу об административном правонарушении нельзя осуществлять, если по этому факту в отношении этого физического лица возбуждено уголовное дело.

Деяние не может быть одновременно преступлением и проступком. Оба кодекса закрепляют приоритет уголовной ответственности: если деяние содержит признаки как преступления, так и административного правонарушения, то виновного следует привлечь к уголовной ответственности. Это обстоятельство не может быть признано одним из важнейших признаков административного правонарушения. Но помнить о нем юрист должен всегда.

В статье 10 КоАП РСФСР было формулировано: «Административным правонарушением (проступком) признается…» Раньше законодатель допускал, что такое деяние может называться и правонарушением, и проступком. Теперь такой дуализм в КоАП РФ исключен. Законодатель вправе поступить так, хотя с точки зрения теории права этот подход к названию не бесспорен. Теория права подразделяет все правонарушения на преступления и проступки. Среди последних принято выделять административные и дисциплинарные. Трудовой кодекс РФ (п. 6 ст. 243) использует понятие «административный проступок». Следовательно, законом предусмотрено, что это деяние можно называть и правонарушением, и проступком.

26.4 Отличие административного проступка от дисциплинарного проступка и от преступления

Российская правовая система охраняется тремя видами карательных санкций: уголовными, административными, дисциплинарными. Так, за нарушение избирательного права, права собственности, правил охраны труда, санитарных, экологических норм и т. д. в зависимости от конкретных обстоятельств могут применяться и уголовные, и административные наказания, а также дисциплинарные взыскания.

Преступления от проступков (административных, дисциплинарных) отличает ряд свойств. Первичное отличие – это общественная опасность. Безусловно, прежде всего, учитывается материальный критерий – размеры вредоностности деяний для общества. На основе такой оценки решают вопрос о виде противоправности: уголовной, административной, дисциплинарной.

Вторичные критерии различий действуют после того, как решен вопрос о виде противоправности. Речь идет о разных процессуальных нормах, используемых для привлечения к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности (1), о различии между уголовными, административными и дисциплинарными санкциями (2), о состоянии судимости или административной (дисциплинарной) наказанности (3) и о других вторичных признаках.

В юридической литературе существует два мнения об общественной опасности правонарушений. Многие ученые считают, что все они общественно опасны, но преступления более опасны, а проступки – менее.

Большая группа авторов обосновывает другой подход. Они полагают, что между этими правонарушениями разница качественная, а не количественная (более, менее опасны). Преступления общественно опасны, а проступки, как правило – нет.

Определение преступления содержится в ч. 1 ст. 14 УК РФ: «Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания». Согласно ч. 2 ст. 14 УК РФ «не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности». Следовательно, малозначительное деяние не может быть признано преступлением, так как не является общественно опасным. Решение вопроса о малозначительности деяния относится к компетенции следствия, суда и базируется на анализе признаков состава правонарушения.

Споры о том, можно ли считать проступок общественно опасным действием, ведутся уже давно. Однако вряд ли удастся прийти к единому решению, если не будут четко определены критерии общественно опасного деяния. Когда переход улицы не на перекрестке, проезд в трамвае без билета, неисполнение обязанностей по воинскому учету, регистрации по месту жительства и т. п. называют общественно опасными деяниями, возникает вопрос: а что же такое общественная опасность? Где границы этого понятия, охватывающего круг деяний от безбилетного проезда в трамвае и загрязнения тротуаров до бандитизма и взяточничества?

Представляется, что общественно опасным следует считать только такое деяние, которое причинило или реально способно причинить существенный ущерб общественным отношениям. Такие деяния в своей совокупности в определенной исторической обстановке нарушают условия существования данного общества. С этой точки зрения большинство административных правонарушений нельзя признать общественно опасными.

Некоторые ученые вообще отрицают за административными проступками качество общественной опасности. Представляется, что и они не правы.

Проступки, как правило, не обладают признаком общественной опасности. Но из общего правила есть ряд исключений.

Так, в России юридические лица не привлекаются к уголовной ответственности. Если по вине должностных лиц организации совершено общественно опасное деяние, юридическое лицо будет привлечено к административной ответственности, а действия его должностных лиц могут быть признаны преступлением. Следовательно, соответствующее деяние признано преступлением (общественно опасным деянием), но юридическое лицо за подобное деяние может быть привлечено только к административной (и ее разновидности – налоговой) ответственности, так как российским законодательством уголовная ответственность юридических лиц не предусмотрена.

Кроме того, в связи с экономическими, политическими и иными процессами в обществе законодатель может прийти к выводу о целесообразности борьбы с определенными общественно опасными деяниями с помощью административных, а не уголовных наказаний.

И, наконец, законодатель может совершить ошибку в оценке определенных деяний. И на солнце бывают пятна!

Итак, главное различие преступления и проступка – общественная опасность деяния. Дополнительный признак – вид противоправности (уголовная, административная). Этот формальный признак особенно важен, когда правонарушение совершено юридическим лицом. Уже после квалификации деяния как преступления или административного проступка проявляются и вторичные различия: порядок привлечения к ответственности, виды и размеры наказаний и др.

Общественная опасность – это системный признак правонарушения. Он возникает из взаимодействия простых, первичных признаков состава правонарушения, названных в нормах Уголовного кодекса РФ и КоАП РФ: форма вины, размер ущерба, способ, время, место совершения деяния, признаков его субъекта и др. Поэтому для квалификации деяния как преступления по соответствующей статье Уголовного кодекса РФ или как проступка по статье КоАП РФ нужно анализировать все признаки соответствующих составов.

Очень часто преступление от проступка отличает размер ущерба, способ совершения деяния, форма вины. Так, административно наказуемое хищение отличается от соответствующего преступления такими признаками, как стоимость похищенного, способ хищения (грабеж и разбой независимо от причиненного вреда являются преступлением), совершенное группой, неоднократно, лицом, ранее два и более раз судимым за хищение.

Ряд критериев, позволяющих определить, общественно опасными или нет являются хулиганские действия, можно выявить при сравнении текстов ст. 213 УК РФ и ст. 20.1 КоАП РФ. Хулиганские действия образуют состав преступления, если они грубо нарушают общественный порядок, выражают явное неуважение к обществу, совершены с применением оружия, организованной группой лиц, связаны с сопротивлением представителю власти. Хулиганство признается мелким, если оно состоит в нецензурной брани в общественных местах, оскорбительном приставании к гражданам, уничтожением или повреждением чужого имущества. Но за подобные действия может наступить и уголовная ответственность, если они повлекли значительный ущерб (ч. 1 ст. 167 УК РФ), совершены хулиганским способом (ст. 213), путем поджога (ч. 2, ст. 167 УК РФ). Сравнивая административные проступки с дисциплинарными, прежде всего следует сказать, что и те и другие, как правило, не являются общественно опасными.

Что касается формального признака – противоправности, то здесь есть серьезные особенности. Все, что связано с административными правонарушениями – их составы, система санкций и др., регулируется административным правом. Борьба с дисциплинарными проступками регламентируется трудовым правом, но дисциплинарная ответственность обучающихся, военнослужащих, сотрудников правоохранительных служб – административным правом, но другим его источником: не КоАП РФ, а, например, Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ.

Значительные различия существуют между субъектами этих проступков. Субъектом дисциплинарного проступка может быть только гражданин (1), являющийся работником определенной организации (2). И эта ответственность наступает за нарушение трудовых, служебных обязанностей (военнослужащие могут нести дисциплинарную ответственность и за нарушение общественного порядка).

К ответственности за дисциплинарные проступки привлекает руководитель, субъект линейной власти, а к административной ответственности – представитель власти, субъект функциональной власти «в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости» (ст. 318 УК РФ).

Рассматриваемые виды правонарушений отличаются еще и такими вторичными критериями, как порядок привлечения к ответственности, система дисциплинарных взысканий и система административных наказаний.