Бюджетное право

Вместе с тем частный и публичный кредиты равным образом являются возвратными[490], возмездными, срочными и добровольными[491].

Очевидное отличие публичного кредита от частного – в субъектном составе, который включает государство (публично-правовое образование) в качестве кредитора или заемщика. Из этого отличия вытекает возможность обойтись без обеспечения при государственных заимствованиях. Частный кредит, напротив, сопровождается залогом, гарантиями, поручительством и иными допустимыми гражданско-правовыми способами обеспечения обязательств.

Различается и правовое регулирование частного и публичного кредитов: вопросы государственного и муниципального долга регулируются БК РФ, вопросы займа и частного кредита – гражданским законодательством. При этом предельный объем государственного внутреннего и внешнего долга по кредиту определяется законом о бюджете и не может превышать определенные параметры, которые вычисляются как доля доходов бюджета без учета финансовой помощи[492]. Еще одно отличие публичного кредита от частного заключается в его цели, которая всегда является некоммерческой и направлена на удовлетворение публичных потребностей (схема 5.2).

Возникновение публичного кредита

Первоначально государственный кредит возник как чрезвычайный источник покрытия государственных расходов. В свое время А.А. Исаев отмечал, что государственный кредит вызван к жизни поиском источника для покрытия чрезвычайных расходов государства[493]. Как правило, такие чрезвычайные расходы были обусловлены войной, стихийными бедствиями. В дальнейшем государственный кредит использовался также и для покрытия таких расходов (проектов), которые выпадали из обычного течения жизни.

Государственный кредит появился по мере эволюции публичных финансов, после исчерпания иных способов покрытия непрерывно растущих государственных расходов[494]. Чтобы убедиться в этом, можно рассмотреть по очереди другие исторически известные способы покрытия чрезвычайных расходов: налоги; экономию бюджетных средств; продажу металлического фонда и сокровищ государства; военную добычу; отчуждение публичного имущества (схема 5.3).

Налоги характеризуются применением государственного принуждения и по сути представляют собой насильственное отчуждение частного имущества граждан. В силу этого налоговое бремя, которое возлагается на граждан и на предпринимателей, имеет предел и не должно быть чрезмерным. Ситуация, когда налоги превышают возможности налогоплательщиков, имеет негативные социальные и экономические последствия. Кроме того, в этом случае повышение ставок налогов (введение новых налогов) не достигает своей цели – обнищавшие плательщики не могут дать больше, чем они имеют.

Экономия бюджетных средств (бюджетные остатки) существует не всегда, этот источник быстро исчерпаем и может применяться только при наличии определенного запаса финансовых ресурсов. Секвестр (сокращение) бюджетных расходов имеет очевидные негативные последствия в виде недофинансирования запланированных расходов и, как следствие, недостижения запланированных публичных целей и задач. В любом случае секвестр не является источником новых финансовых ресурсов, он не решает задачи покрытия чрезвычайных расходов.

Металлический фонд государства (сокровища, запасы) создавался в первую очередь для обеспечения устойчивости национальной валюты, денежного обращения. Цель покрытия чрезвычайных расходов здесь всегда выступала как вторичная[495]. При этом металлический фонд, как и бюджетная экономия, быстро исчерпаем и недостаточен. Не урегулирован и механизм «песочных часов», по которому денежная часть казны могла бы перетекать в неденежную (в период экономического благосостояния) и наоборот (при ухудшении экономической ситуации).

Военная добыча (контрибуция), если рассматривать ее как результат ведения захватнической, «неправой» войны, в целом не является допустимым источником покрытия публичных расходов.

Отчуждение казенных имуществ (продажа земли и приватизация), так же как и использование металлического фонда и сокровищ, исторически выступает источником покрытия чрезвычайных расходов. Этот источник тоже является исчерпаемым. Кроме того, поспешная продажа государственного имущества с целью покрытия расходов бюджета является неразумной финансовой политикой и всегда будет невыгодным предприятием. Прежде всего продажа публичного имущества может быть вызвана политическими или макроэкономическими соображениями (например, перестройка структуры экономики, оптимизация структуры государственного имущества) и лишь в последнюю очередь преследовать цель пополнения бюджета[496]. Масштабная продажа государственного имущества способна нанести ущерб национальной безопасности, которая выражается в сохранении государственного суверенитета[497], и в силу этого ограничена узкими рамками.