В сфере гражданского управления Жозеф пользовался большим успехом, и в некоторых районах его принимали с безмолвными приветствиями. Он ставил всех в известность, что конфликтует с англичанами и португальцами, а не со своими подданными, и давал обязательство убрать из Испании каждого француза, как только вражеские силы будут изгнаны. После этого, говорил Жозеф, он предложит себя в качестве претендента на испанский трон, но останется в стране только в том случае, если за него проголосует большинство испанцев. Все это было бесполезно. Наполеон, пытавшийся управлять военными действиями из Парижа, оставался вне соприкосновения с постоянно изменявшейся ситуацией и не имел представления о подлинных настроениях испанцев. Когда же он разделил страну на шесть районов и позволил маршалам осуществлять независимое управление на контролируемых ими территориях, он тем самым нанес смертельный удар по попыткам своего брата примирить страну. Жозеф пошел настолько далеко, что летом 1811 года совершил путешествие в Париж и подобно тому, как это до него делал Луи, защищал интересы своих несчастных подданных. Он произвел некоторое впечатление на императора и вернулся, получив обещание укрепить центральную власть. Но децентрализация военного управления продолжалась, так как этому не было реальной альтернативы. Сульт лелеял мечту, что станет королем Северной Лузитании, Виктор пытался обрести военную славу, преступно жертвуя людьми, Ожеро и Массена собирали награбленное, а менее эгоистичные маршалы вроде Бессьера и Сюше управляли в своих собственных провинциях, но отказывались серьезно воспринимать Жозефа. На протяжении двух лет люди и снаряжение вливались в Испанию и тут же поглощались в горах и на равнинах широко разделенными между собой сферами администрации. Партизаны бесчинствовали в каждом районе, убивая и пытая всадников с депешами и отставших солдат. Веллингтон построил себе неприступную крепость вокруг Лиссабона, и его войска, снабжавшиеся с моря, начали жиреть, в то время как окружавшие их французы умирали от голода. И все же Жозеф пытался сочетать умеренную политику с потоком противоречивых приказов, приходивших к нему из Парижа в письмах, которые диктовались по прочтении английских газет, главного источника информации Наполеона о военной ситуации на полуострове.
Ранней осенью 1810 года Массена отбросил Веллингтона через горы на его укрепленную позицию при Торрес-Ведрас, но не смог вытеснить его оттуда, и после неудачной зимы на передовых позициях, где французские часовые обменивались шутками, газетами и сувенирами с британскими часовыми, французы отошли в Испанию. Массена был с позором отозван, и все дела пришлось начинать сначала.
Встревоженный, преданный и напуганный, когда-то преисполненный надежд король Жозеф продолжал борьбу, задаваясь вопросом, как могла бы она закончиться. Он то умолял своего брата передать ему верховную власть, то упрашивал своих подчиненных осуществлять более тесное взаимодействие. Никто не уделял ему большого внимания, а его жена Жюли занималась благотворительностью. Тысячи молодых французов и тысячи испанцев умирали за безнадежное дело, а за Пиренеями враги Франции с удовольствием наблюдали за этой борьбой, полагая, что корсиканский людоед до смерти истечет кровью через рану в своей пятке.
Далеко на севере, в тысяче миль от ворот Кадиса, которые никогда не раскрылись для короля Жозефа, другой теневой король тонул в растревоженных водах. Король Голландии Луи отказался покинуть своих голландских подданных в 1807 году, предпочитая остаться там и бороться против человека, который объявил, что Голландия никогда не восстанет из руин. Этого так и не произошло с ней при Луи, несмотря на борьбу упрямого молодого человека, нацеленную на то, чтобы сохранить самого себя и свою страну в независимости от ее соседа.