Естественные эксперименты в истории

Однако свободный банкинг не устранил все сложности, связанные с количеством финансовых организаций. В большинстве штатов закон о свободной банковской деятельности не подразумевал выдачи лицензии филиалам. Практически все банки в Соединенных Штатах XIX века, за исключением некоторых южных штатов, имели лишь одно отделение. Такое необычное устройство банковской системы стало результатом еще одной неожиданной политической коалиции: популисты, которые опасались возникновения банковских монополий в штатах, заключили союз с банкирами, которые как раз хотели построить такие локальные монополии.

С точки зрения федерального правительства, у права штатов самостоятельно выдавать лицензии на банковскую деятельность имелся один существенный недостаток: это право лишало федеральное правительство важного источника доходов. Данная проблема стала особенно острой во время Гражданской войны, когда расходы федерального правительства взлетели до небес. Поэтому в 1863, 1864 и 1865 годах были приняты федеральные законы, нацеленные на ликвидацию местных финансовых организаций и замену их системой национальных банков, которые могли бы финансировать военные усилия правительства. Банки, имевшие федеральный чартер, вынуждены были вложить треть своего капитала в федеральные правительственные бонды, которые затем депонировались у федерального контролера денежного обращения в качестве обеспечения эмиссии банкнот. Иными словами, банкам приходилось давать федеральному правительству заем в обмен на право эмиссии. В стремлении максимизировать этот кредит был принят Закон о национальных банках, который сделал предоставление лицензии формальной процедурой: если были соблюдены минимальные требования по размеру основного и резервного капитала, чартер выдавался в любом случае. Так выглядел свободный банкинг в национальном масштабе.

Федеральное правительство не могло ни отобрать у штатов права выдавать чартеры, ни запретить банкам с чартерами, выданными штатом, эмитировать банкноты. Что оно, однако, могло сделать, так это обложить банкноты десятипроцентным налогом — а затем освободить от него банки с новыми, федеральными лицензиями, тем самым вынудив и остальные банки получать последние. В краткосрочной перспективе реакция частных банков была такой, как и ожидало федеральное правительство: число лицензий, выданных штатами, сократилось с 1579 в 1860 году до 349 в 1865-м. Количество же федеральных банков резко выросло: с нуля в 1860-м до 1294 в 1865 году. И оно продолжило расти, достигнув 7518 к 1914-му — в этом году активы банков составили 11,5 миллиарда долларов[158].

Однако в долгосрочной перспективе особенности политических институтов США помешали устремлениям федерального правительства создать единую, лицензированную на федеральном уровне банковскую систему. Кроме того, эти особенности привели к тому, что барьеры для входа в банковский бизнес, предусмотренные законодательством о национальных банках, практически не работали. Федеральное правительство фактически национализировало право эмиссии бумажных денег путем введения в 1865 году десятипроцентного налога на банкноты, выпущенные местными банками. Однако о чеках, выписанных на счет в местном банке, в этом законе ничего не говорилось. Поэтому местные банки теперь все более активно принимали депозиты, и чеки, выписанные на эти депозитные счета, становились все более распространенным средством расчета в деловых операциях[159]. В результате в период с 1865 по 1914 год банки с местными чартерами оставили далеко позади федеральные финансовые организации. В 1865 году местные банки составляли лишь 21 % от общего числа банков и контролировали лишь 13 % всех банковских активов США. К 1890 году местных банков стало больше, чем государственных, и большинство активов тоже принадлежало им. Примерно в 1914-м 73 % всех банков США были местными, и в их руках было сосредоточено 58 % всех банковских активов страны.