Естественные эксперименты в истории

Специфическую историю развития банковской системы Соединенных Штатов определяли политические институты, зафиксированные в Конституции 1789 года. С одной стороны, эти институты ограничивали власть и свободу действий государственных чиновников при помощи двухпалатного законодательного органа, непрямых выборов президента, который имел право наложить вето на принятый парламентом закон, и системы федерализма, делегировавшей широкие полномочия правительствам штатов. С другой стороны, эти же институты ограничивали доступ к политической власти для рядовых граждан, поскольку предусматривали непрямые выборы и президента, и Сената. Еще сильнее ограничивали влияние общественности законы штатов, в соответствии с которыми правом голоса обладали исключительно собственники, владельцы недвижимости. Сами по себе эти институты отражали интересы групп, доминировавших в американской политике в первые десятилетия после обретения независимости. Федерализм отражал тот факт, что колонии в свое время сформировались как тринадцать независимых единиц, в каждой из которых было свое колониальное правительство. Непрямые выборы и имущественный ценз для избирателей показывают, насколько серьезно федералистская политическая элита относилась к опасности того, что какой-нибудь популист решит сыграть на идеях о перераспределении собственности, которые всегда бродили в простом народе[143].

Этот набор политических институтов — центральное правительство, чьи власть и полномочия были урезаны, плюс ограничения избирательного права — привел к тому, что изначальная организация банковской системы Америки разительно отличалась от сегодняшней. Федеральное правительство, недолго думая, выдало чартер (лицензию) монопольному банку — основанному в 1791 году Банку Соединенных Штатов (Bank of the United States, BUS). Это был коммерческий банк, владели и управляли которым богатые финансисты из числа федералистов. Он вполне мог принимать вклады от частных лиц и выдавать им кредиты, а также играл роль фискального агента федерального правительства. Федеральное правительство получило 20 % капитала BUS, ничего не заплатив за эту долю: вместо этого оно получило в банке кредит, а затем погасило его с помощью потока дивидендов, полученных в качестве акционера. Взамен BUS получил несколько ценных привилегий: право ограниченной ответственности для своих акционеров; право хранить золотой монетный запас (specie balance) федерального правительства; право взимать с федерального правительства проценты по кредитам банка (банкнотам, выпущенным банком для покрытия федеральных расходов); и право открывать филиалы по всей стране.

Если бы американские политические институты предоставили федеральному правительству исключительное право выдавать банковские лицензии (чартеры), то BUS мог бы сохранять монополию очень долго — может быть, так же долго, как Банк Англии, который с 1694 по 1825 год был единственным в королевстве акционерным банком с ограниченной ответственностью. Однако политические институты Америки препятствовали такому развитию событий. Конституция предусматривала, что любыми полномочиями, не делегированными прямо и определенно исключительно федеральному правительству, могут быть наделены и отдельные штаты. В соответствии с Конституцией штаты потеряли право облагать налогами импорт и экспорт, а также выпускать бумажные деньги. Обе эти привилегии были закреплены за федеральным правительством, и в обмен на это оно приняло на себя внушительные долги, которые накопились у штатов в эпоху «Статей Конфедерации»[144]. Лишившись привычных способов финансирования, штаты начали искать альтернативные источники дохода. Конституция ничего не говорила о праве штатов выдавать чартеры эмиссионным банкам, чьи банкноты могли бы затем циркулировать в качестве платежного средства. Так что у штатов появился стимул активно продавать чартеры, чтобы пополнить свою казну, а также приобретать акции этих же банков. На самом деле правительства практически всех штатов в начале XIX века держали крупные пакеты банковских акций. Примерно в 1810–1830 годах банковские дивиденды и налоги часто составляли до одной трети общего объема дохода штата.