Гражданская война в России (1918–1922 гг.)

Конституция 1918 г. закрепила положение Cоветов как органов государственной власти, однако положение городских Советов было неопределенным. Конституция фактически приравняла городские Советы в городах более чем с 10 тыс. жителей к губисполкомам, подчиняющимся непосредственно ВЦИК и СНК764. В то же время их полномочия были неопределенными. Местным Советам было предоставлено право принимать «все меры к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях», разрешать «все вопросы, имеющие чисто местное (для данной территории) значение». Разногласия в представлениях о путях движения к социализму и личные конфликты часто вызывали трения и столкновения между городскими Cоветами, пытавшими отстоять свою самостоятельность и ведущую роль в управлении не только городом, но и уездом и губернией, и уездными и губернскими исполкомами, пытавшимися подчинить горсоветы. Самостоятельность городских Советов ограничивал не только партийный контроль, но и усилившийся процесс «вертикальной» централизации советских отделов в городах765.

Случаи противостояния и соперничества способствовали тому, что центральная власть стала проводить курс на слияние городских исполкомов с уездными, а в уездных городах с незначительным пролетарским населением М. Ф. Владимирский рекомендовал вообще воздержаться от создания городских Советов766. Кроме всего прочего, эта рекомендация была вызвана и общей обстановкой Гражданской войны, преобладанием военно-мобилизационных задач над остальными, нехваткой идеологически выдержанных кадров. Наличие в одном городе двух или трех исполкомов в условиях отсутствия четкого разграничения полномочий вело к параллелизму и излишней бюрократизации. Важную роль играли и финансово-экономические условия: горсоветы лишились прежних доходов и стали жить за счет ассигнований из центра.

Как указывало НКВД, к 7 ноября 1918 г. на территории, подконтрольной Советской России, действовал 121 городской Совет767. К концу 1919 г., по данным НКВД, существовали только 77 городских Советов, из них 27 в губернских и 50 в уездных городах. Только в 17 губернских городах сохранились отдельные городской и губернский исполком, но были объединены некоторые отделы. Из 268 уездных городов только в 50 имелись горсоветы, причем исполкомы были лишь в 17 городах768. Широко распространившаяся ликвидация городских Советов была одним из проявлений ослабления территориальной организации управления, основанной на идее о том, что каждая обособленная административно территория – город, уезд, губерния – должна иметь избираемый местным населением орган, управляющий делами этой территории в интересах этой территории и ее населения. Усиливались сословно-классовый и производственный принципы формирования органов местной власти. Так, выборы в Советы, как отмечал М. Ф. Владимирский, осуществлялись по производственным (по хозяйственным и профессиональным) организациям, а не по «чисто искусственным территориальным участкам»769. Несмотря на то что Советы назывались городскими, формировались они не всегда по территориальному принципу.

Меньшевик Л. Мартов на VII Съезде Советов в декабре 1919 г. от имени меньшевистской фракции зачитал резолюцию, в которой констатировалось «перерождение органов власти <…> повсюду на местах». Он заявил, что уездные и городские Советы созывались «в самых редких случаях и для решения менее важных дел», а вся полнота власти и все управление на местах сосредоточились «в неконтролируемых представителями рабочих и крестьян исполкомах, редко переизбираемых», все реже и реже переизбирались и сами Советы, было полностью подавлена свобода выбора, а некоммунистические партии насильно устранялись из Советов. В результате, как подчеркнул Л. Мартов, Советы превратились постепенно «в филиальные отделения <…> одной коммунистической партии», это «убивало в корне «всякие признаки самодеятельности и самоуправления широких масс»770. Представительница Бунда Фрумкина также отметила, что во многих местах Советы вообще не собираются, «особенно в городах», приведя в пример Гомель. Там же, где они собираются, как констатировала Фрумкина, они превращаются в митинги, «в места, где говорятся речи по текущему моменту» и принимаются политические резолюции, которые «фактически не имеют отношения ни к жизни, ни к творчеству, ни к государственному строительству», Советы не руководили работой исполкомов, а исполкомы не несли ответственности перед Советами771. Низкой была явка на заседания горсоветов. Так, по свидетельству Г. Е. Зиновьева, прибывший в качестве гостя из Москвы М. Ф. Владимирский насчитал лишь 25 человек на заседании Тверского горсовета, на котором должно было присутствовать 200 делегатов772.