Гражданская война в России (1918–1922 гг.)

Большевики настаивали на полном организационном и функциональном слиянии. В своей инструкции НКВД намечал предполагаемое организационное устройство местных Советов: при них предлагалось организовать 11 отделов «взамен старых отживших правительственных учреждений», используя при этом «аппарат земских и городских самоуправлений с соответствующими изменениями»: отделы управления, финансов, народного хозяйства, земельный, труда, путей сообщения, почты, телеграфа и телефона, народного просвещения, судебный, врачебно-санитарный, общественного недвижимого имущества752. Никакого муниципального или городского отдела организовать не предлагалось. Как отмечал заведующий отделом местного хозяйства НКВД Александр Смирнов: «Все хозяйство бывших городских и земских самоуправлений должно быть распределено по соответствующим отделам Совета…»753. После разрыва коалиции с левыми эсерами 20 марта 1918 г. Комиссариат по самоуправлению был ликвидирован, бывшее Главное управление по делам местного хозяйства вернулось в состав НКВД в качестве отдела местного хозяйства под руководством А. П. Смирнова, который должен был сосредоточить в своих руках всю работу «по руководству и инструктированию хозяйственной жизни муниципальных отделов местных Советов, разрешение ссуд и займов органам местного самоуправления…»754.

Ликвидация Комиссариата символизировала окончательную победу в центральном руководстве линии на отказ от института городского самоуправления в думской форме и перенесение управления работой муниципальных исполнительных органов в руки Советов. Эта линия была основана на идее, что Советы олицетворяют более высокий уровень демократии, чем органы, избранные на основе «четырехвостки». Л. М. Каганович в 1923 г. написал известную фразу: «Советский строй, основанный сверху донизу на вовлечении самодеятельности самых широких рабочих и крестьянских масс, разрубил Гордиев узел сложного вопроса о местном управлении и взаимоотношениях с органами государственной власти <…> ибо государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью…»755. Подводя итоги съезда руководителей губернских Советов летом 1918 г., заведующий отделом местного управления НКВД В. А. Тихомирнов заявлял: «…благодаря самому существу советского строя все основные «проклятые» организационные вопросы местного управления, сочетание этого последнего со всем государственным строем <…> разрешены полностью Октябрьской революцией <…> Советский строй дает такие предпосылки для создания крепкого стройного аппарата местного управления, о каких не могло мечтать не только самодержавие, но и любая из самых демократических республик!» 756.

К 1 апреля городское самоуправление в думской форме было ликвидировано в 77,8% губернских городов, в которых к власти пришли большевики757. Встала задача встраивания муниципальных функций в горсоветы, что оказалось достаточно сложным процессом.

Первоначально в губернских и уездных городах на базе упраздненных органов городского самоуправления в думской форме были созданы отделы, носившие разное наименование: городского хозяйства, местного хозяйства, коллегия городского самоуправления и т. д., сохранившие в целом организационную структуру, персональный состав и функции, которые имелись у старых муниципальных органов. Там, где городских Советов не было или они не контролировались большевиками, муниципальные отделы передавались в ведение уездных (как в Серпухове, Котельниче) или губернских (как в Туле) исполкомов, осуществлявших функции административного управления в пределах губернии или уезда.

Если новыми органами городского самоуправления стали Советы, то обширное муниципальное хозяйство, функции самоуправления после ликвидации демократических органов в думской форме оказывались в ведении муниципальных отделов Cоветов, финансирование которых велось по особым, муниципальным сметам. Даже при попытках распределить функционал муниципалитетов по разным отделам у бывших учреждений городского самоуправления сохранялась общая финансовая база, они продолжали координировать между собой работу по обслуживанию городского хозяйства. Тем более что многим в Советах не хотелось вместо политической и классовой борьбы заниматься хозяйственной рутиной, у советских деятелей, как правило, не было времени на продолжительную работу, требовавшую затраты всех сил и компетентности при решении вопросов.

3 этап – с июля 1918 г. Курс на создание коммунальных отделов, их централизация и борьба НКВД и ВСНХ за контроль над городским и земским хозяйством.