Гражданская война в России (1918–1922 гг.)

В 1919 г. среди коммунистов шла дискуссия о том, стоит ли объединять горисполкомы с уездными и губернскими исполкомами. В ноябре 1920 г. Четвертый Всероссийский съезд заведующих губернскими отделами управления констатировал «замирание жизни и деятельности Советов на местах и перенесение центра тяжести работы в Исполкомы и даже президиумы», объяснив это напряженной Гражданской войной и призвав в новых условиях «перейти к широкому развертыванию и оживлению работы Советов»773.

Там, где горсоветы и их исполкомы ликвидировались, коммунальные отделы создавались при уездных или губернских исполкомах. Коллегия НКВД в феврале 1919 г. решила выделить отделы коммунального хозяйства в самостоятельные органы при исполкомах, причем не только городских и сельских, но и губернских, уездных и волостных. Это объяснялось «важностью и особенностями задач коммунальной политики на местах и резким отличием их от задач органов, обслуживающих хозяйственные нужды общегосударственного, а не местного значения»774. Нарком внутренних дел Г. И. Петровский отмечал, что создание коммунальных отделов «несколько оформляет разрозненность существовавших мелких местных частей хозяйственного аппарата, которые должны иметь одно место; отделяет работу его от Совнархоза, чем имеет в виду развить местную инициативу в области интенсификации местного хозяйства…»775.

В принятом на Седьмом Всероссийском съезде Советов 12 декабря 1919 г. постановлении о советском строительстве была расписана структура отделов губернских и уездных исполкомов Советов. В них следовало образовать и коммунальный отдел. Отделы состояли из заведующего и коллегии при нем, которые избирались исполкомами, народный комиссар имел право заявить отвод заведующего. Сметы отделов до направления в центр должны были утверждаться исполкомами. Заведующий имел право единолично принимать решения по вопросам ведения отдела, члены коллегии могли, не приостанавливая исполнения решения, обжаловать его в исполкоме. Фактически фиксировалась двойная подчиненность отделов как соответствующему исполкому, так и вышестоящим исполкомам и народному комиссариату, который имел право напрямую сноситься с отделом и давать ему распоряжения776.

Наконец в апреле 1920 г. декрет СНК о коммунальных отделах четко фиксирует их место как отделов при исполкомах Советов, сосредотачивающих основные функции прежнего самоуправления, подчиненных коммунальному отделу НКВД. Местные коммунальные отделы должны были управлять бывшим городским и земским хозяйством: заведовать земельными участками; жилищным делом, включая вопросы заведования муниципализированными владениями, распределения помещений и строительно-ремонтных работ; предприятиями общего пользования, имеющими местное значение: водопроводом, освещением всех видов, трамваем, пароходствами, паромами и перевозами, канализацией, полями орошения, мусоросжигательными печами, банями, прачечными и т. д. Предполагалось, что президиум ВСНХ может изъять отдельные предприятия в свое ведение. Постройку и эксплуатацию предприятий санитарного характера следовало проводить под надзором комиссариата здравоохранения. Также в сферу компетенции коммунальных отделов были отнесены внешнее благоустройство (планировка, очистка, поддержание мостовых, набережных, садов, скверов, памятников), похоронное дело и распределение топлива между населением и учреждениями с согласия губернских совнархозов. Декрет определял, что городское управление могли осуществлять только те горсоветы, которые сохранили самостоятельные исполкомы777. Там, где таких исполкомов не было, управление бывшим муниципальными и земским хозяйствами переводилось на уездный или губернский уровень, а горсоветы, если они существовали, лишались механизмов прямого руководства коммунальной деятельностью.

Развитие деятельности коммунальных отделов в октябре 1920 г. вновь сделали актуальным вопрос о создании особого, «коммунального» наркомата в центре. Этот вопрос был поставлен на Втором Всероссийском съезде заведующих коммунальными отделами 15–20 октября 1920 г. Однако на этот шаг не пошли, оставив местное хозяйство в ведении НКВД. В феврале 1921 г. президиум ВЦИК направил разъяснение с запретом на слияния коммунальных отделов с совнархозами, но это не прекратило попытки изъятия части коммунальных предприятий из ведения НКВД778. С 1921 г. коммунальный отдел НКВД стал называться, по аналогии с дореволюционным временем, Главным управлением коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД. С 1920 г. регулярно стали проводиться съезды заведующих коммунальными отделами, за 1920–1921 гг. их прошло три.