Гражданская война в России (1918–1922 гг.)

В среде современных историков и юристов оценка Конституции РСФСР 1918 г. крайне невысока. Ее характеризуют как слабый, декларативный, крайне идеологизированный и политизированный документ, с несовершенной для своего времени юридической техникой. В нем не дано полноценного определения государственной и политической системы, компетенций органов власти и разграничения их полномочий, не прописан механизм выборов и т. д.238 С этим нельзя не согласиться. Но за пределами внимания большинства исследователей остался ряд важнейших особенностей как самой Конституции РСФСР 1918 г., так и других законодательных актов советского государственно-правового строительства.

В этой связи необходимо рассмотреть тот факт, что ключевой во всей советской системе орган власти, Президиум ВЦИКа, остался за рамками Конституции. Президиум был учрежден «Постановлением об организации ВЦИК» от 2 (15) ноября 1917 г. В постановлении говорилось, что «Президиум является как представительным органом, так и исполнительным. Президиум подготавливает необходимые материалы для заседаний Центрального Исполнительного Комитета, проводит в жизнь постановления Центрального Исполнительного Комитета <…> а также пронимает решение в случае, когда созыв Центрального Исполнительного Комитета является невозможным и требуется срочность решения»239. Президиум состоял примерно из 20 человек (1/10 членов ВЦИК), при кворуме в половину членов, и заседал ежедневно240. Уже с ноября 1917 г. советский парламент, ВЦИК, по факту работал с перерывами, а через год перешел на сессионный режим. Его довольно обширный состав (до 200, потом до 300 человек), неоднородный уровень законодательной компетентности депутатов и политические разногласия представителей разных партий делали постоянную работу ВЦИК малоэффективной. При этом из текста Конституции следует, что ВЦИК является постоянно действующим парламентом (ст. 30, 31, 32, 33, 36, 46, 50), хотя впрямую характер его работы не оговаривался. Основной же орган, который вырабатывал и принимал решения, а также контролировал их исполнение в Советах всех уровней, то есть Президиум ВЦИК, в Конституции 1918 г. упоминался один раз вскользь в статье об ответственности народных комиссаров (ст. 45). Вопрос о том, почему основной закон РСФСР изначально так значительно расходился с политической практикой, до настоящего времени не получил полного освещения в историографии.

Установившийся порядок функционирования высших органов советской власти был законодательно закреплен только «Постановлением VII Съезда Советов о государственном строительстве» 9 декабря 1919 г.241 В Постановлении определялось место Президиума ВЦИК в советской парламентской системе, его полномочия и функции: Президиум ВЦИК руководил заседаниями ВЦИК, подготавливал материалы для его заседаний, вносил проекты декретов на рассмотрение пленума ВЦИК, наблюдал за исполнением его постановлений, утверждал или приостанавливал постановления СНК, вел сношения от имени ВЦИК и т. д. То же Постановление VII Съезда фиксировало сессионный характер работы советского парламента и устанавливало периодичность его пленумов, «каждые два месяца». После «Постановления VII Съезда Советов о государственном строительстве» реальный механизм функционирования советской власти получил отражение в законе, принятом высшей властью РСФСР. Развитием этого процесса стало решение следующего VIII Съезда Советов, открывшегося через месяц после окончательной победы Красной армии юге России. «Постановление от 23 декабря 1920 года о Советском строительстве» устанавливало разграничение функций Съезда Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК. Специально оговаривалось, что Президиум наделяется законодательными функциями242. Становится ясно, что властные полномочия во многом сместились от Съезда Советов во ВЦИК, в свою очередь ВЦИК передал значительную часть своих ключевых функций Президиуму. Такое положение вещей, получившее правовое закрепление, отражало реальную политическую конструкцию советской власти.

В этой сложной политико-правовой коллизии необходимо отметить ряд важных моментов. Первая советская конституция фиксировала некую идеальную, по представлениям большевиков, систему советской власти. Но даже в момент принятия на V Съезде Советов в июле 1918 г. Конституция РСФСР не отражала реальный механизм выработки и реализации ключевых политических решений. Это противоречие большевики были вынуждены решать в ходе Гражданской войны, которая требовала предельной мобилизации всех общественных систем, а в таком идеологизированном и политизированном государстве, как РСФСР, прежде всего мобилизации политической власти. Соответствующие постановления VII и VIII Съездов Советов юридически закрепляли реально действовавший механизм советской власти, превратив при этом третий раздел Конституции («Конструкция Советской власти») в фикцию. Можно с уверенностью говорить о том, что данные постановления Съездов следует считать актами, имеющими конституционную силу.