История древнего мира

После вынесения сенатом решения об организации очередной провинции создавалась сенатская комиссия, которая выезжала на место и вырабатывала принципы устройства новой провинции. На их основе сенат принимал т. н. leges provinciae – законы, определявшие границы вновь образованной провинции, размеры ager publicus, налоговые квоты и т. д. С юридической точки зрения провинции считались «поместьями римского народа» (praedia populi Romani). Треть земельного фонда в провинциях подлежала конфискации с последующей сдачей в аренду римским гражданам. Прочие земли оставались в пользовании местных жителей, но римские власти в любое время могли их отнять. Тогда как италийские города после 168 г. до н. э. были освобождены от уплаты прямого налога (т. н. jus Italicum), провинциалы платили налоги в римскую казну. Прямой налог (tributum) составлял около одной десятой всех доходов.

В эпоху Поздней республики внутренние принципы управления римской civitas механически переносились на управление провинциями. Поэтому юридически особые полномочия наместника никак не были оговорены: на этот счет не существовало никаких правовых актов. Римляне внедряли в провинциях разные формы административного контроля: так, на Сицилии, Сардинии и в испанских провинциях было введено прямое управление. Здесь завоеватели сохранили практически без изменений доставшееся им в наследство от карфагенян провинциальное устройство. Остальные подвластные территории пользовались широкими правами автономии. С конца II в. до н. э. контроль римских властей за положением дел в провинциях постепенно ужесточается. Однако в целом для римского провинциального управления эпохи Поздней республики был характерен минимум администрации и администрирования.

Исключительную по своей важности роль в управлении провинцией играл наместник. Юридически он являлся промагистратом (проконсулом или пропретором), но фактически находился в провинции на положении действующего римского магистрата. Наместники назначались сенатом и были подотчетны только ему. В их руках была сосредоточена вся полнота гражданской и военной власти. На деле наместник являлся хозяином провинции. По выражению Т. Моммзена, «наместники властвовали, как настоящие монархи».

Основной функцией наместника было судопроизводство. Оно осуществлялось в соответствии с нормами jus gentium во время выездных сессий, когда наместник в сопровождении свиты, состоявшей из римских «друзей» (amici) и местной знати, объезжал провинцию по центрам судебных округов. Наместники, как правило, были связаны узами гостеприимства (hospitium) с представителями провинциальных элит, причем некоторые наместники не стыдились заискивать перед могущественными провинциалами.

В провинциях действовали две правовые системы: местная и римская. Первая включала в себя права местных общин, пользовавшихся автономией, однако гарантий их соблюдения римскими властями не было никаких, даже в том случае, если конкретные правовые нормы были санкционированы сенатом. Вступая в должность, наместник издавал эдикт с изложением тех принципов, которыми он собирался руководствоваться в своей административной и судебной деятельности. Чаще всего это был абсолютно формальный акт. Сохранились отрывки преторского эдикта Гая Корнелия Верреса, наместника Сицилии в 73–71 гг. до н. э., и основные положения эдикта Марка Туллия Цицерона, исполнявшего должность проконсула Киликии в 51–50 гг. до н. э.

На практике в провинциях повсеместной реальностью стали, с одной стороны, безграничный произвол наместников, а с другой – полное бесправие провинциалов. Как писал Цицерон, в Азии «столько общин ждут кивка одного человека, где нет никаких возможностей защиты, никакого обжалования, никакого сената, никаких народных сходок!» По словам Т. Моммзена, «игра в наместники очень быстро деморализовала римское правящее сословие». К этому следует добавить, что наместниками зачастую становились авантюристы и любители легкой наживы. Наместничество в богатой провинции расценивалось как награда, как способ поправить свои финансовые дела. Откупщики-публиканы из числа всадников также беззастенчиво грабили провинциалов. Произвол наместников и грабеж публиканов порождали у населения провинций ненависть к римскому господству.