Между тем Наполеон упорно проводил в жизнь свою систему: наблюдал за побережьями Франции и союзнических стран, требовал введения таможен и французских войск в Голландии, поручил Даву охрану Бремена, Гамбурга и Любека, пригрозил вновь оккупировать Шведскую Померанию, заставил Пруссию закрыть Кольберг и Кенигсберг, настойчиво побуждал Россию закрыть Ригу и Санкт-Петербург и был близок к достижению великих результатов. Разумеется, оставалось еще некоторое количество полуоткрытых входов для британских товаров, но эти товары, вынужденные отправляться далеко на кораблях на север, а затем спускаться на юг на русских телегах, прибывали к месту потребления обремененными такими расходами, что их сбыт становился невозможен. И если бы континентальная блокада продолжала настойчиво поддерживаться, она неминуемо привела бы Великобританию к нестерпимой депрессии.
Стараясь принудить англичан к миру посредством разгрома их войск на Иберийском полуострове и разорительной системы торговых ограничений, Наполеон одновременно и с равной активностью занимался внутренними делами Империи. Наконец-то он взялся за разрешение запутанных вопросов культа, не самое малое из дел, что навлекла на него безудержная пылкость нрава.
Перевезенный в Савону папа оставался там на положении узника и упорно отказывался исполнять обязанности апостольского престола. Раскола, как в последние дни Революции, не произошло: духовенство в ту эпоху оставалось единым, спокойным, покорным, повсюду единообразно отправляло культ, не знало или притворялось, что не знает, о папской булле, отлучившей Наполеона от Церкви, и почти повсеместно порицало папу за то, что он прибег к столь крайней мере. В то же время, даже те, кто так думал, не одобряли похищения папы, скорбели о его пленении и желали скорейшего окончания такого положения вещей, огорчительного для добрых католиков и способного рано или поздно перерасти в раскол. Почти все единодушно желали, чтобы папа договорился с Наполеоном и получил от него учреждение, достойное главы Церкви, не надеясь и даже не желая, чтобы понтифик добивался возвращения мирского владычества, которое считалось тогда безвозвратно утраченным.
Так думало подавляющее большинство духовенства. Но пламенное меньшинство, отвергшее некогда Конкордат и разделявшее ненависть старых роялистов, рисовало удручающие картины страданий папы, активно распространяло буллу об отлучении и открыто призывало к расколу. Фанатики утверждали, что плененный папа должен отказаться от исполнения своих функций, а лишенное общения с главой Церкви католическое духовенство должно отказаться от совершения таинств. Словом, священники, чтобы поставить Наполеона в тупик, готовы были дойти до приостановки отправления богослужений.
Папа, хоть и пребывавший в Савоне под неусыпным надзором, скрытым под знаками великого почтения, сообщался с мятежной частью католиков и, не хуже них понимая тактику момента, непрестанно отказывался от исполнения своих папских обязанностей. Он не хотел ни утверждать новых епископов, назначенных Наполеоном, в результате чего пустовало уже двадцать семь кафедр, ни продлевать епископам полномочия на некоторые послабления, в том числе на заключение браков до достижения брачного возраста. Таким образом, насколько это было в его силах, он прерывал осуществление культа во Франции, что могло обернуться или против самого культа, или против правительства, в зависимости от того, встанет население на сторону папы или на сторону императора. Папа жил в епископском дворце Савоны, каждый день служил мессу и раздавал благословения верующим, нередко являвшимся издалека. Пий VII вежливо принимал представителей власти и на их просьбы приступить к исполнению обязанностей понтифика отвечал, что не свободен, лишен советников и в изоляции не способен совершать никаких действительных актов.
Между тем необходимо было с этим покончить и прийти к какому-нибудь соглашению. Наполеон хорошо это понимал, ибо временных средств, применяемых для управления Церковью без участия ее главы, было недостаточно. После ссоры с Римом в Империи пустовало двадцать семь кафедр, а ведь всякому известно, что без епископа или его представителя все дела в епархии замирают и прекращаются даже некоторые акты гражданской жизни, ибо у католиков и мирская жизнь освящается религией. Наполеон поспешил назначить новых епископов и приказал двадцати семи прелатам, хоть и не введенным в должность, приступить к управлению епархиями. Чтобы доставить им к тому возможность, он прибег к средству, указанному древними обычаями Церкви, и приказал присвоить им достоинство