История либерализма в России, 1762–1914

Сперанский изначально предусматривал в своем плане реформ Государственный Совет как учреждение, которое не должно особенно заниматься подготовкой и разработкой законопроектов. Как уже было сказано, эта роль предназначалась им Думе, члены которой должны были не назначаться царем, а избираться. Для Государственного Совета он имел в виду другую роль. Поскольку каждая из трех конституционных ветвей власти в государстве должна была располагать подлинной самостоятельностью по отношению к обеим другим, единство государственной власти должно было воплощаться лишь в личности монарха и быть обеспечено тем, что монарх в качестве главы и представителя государственного суверенитета остается возглавителем и главным представителем всех ветвей власти государства. Поэтому Сперанский считал, что нужно создать дальнейшее учреждение, которое будет заботиться о плавном сотрудничестве между отдельными органами государственной власти и будет являться как бы конкретным выражением принципиального воплощения государственного единства в личности монарха. По его замыслу, Государственный Совет должен был состоять из лиц, назначенных монархом. В области законодательной Государственный Совет должен был исполнять по отношению к Думе роль Высшей палаты. Но хотя Дума и не была создана, Государственный Совет, или вернее его общие собрания, стали совещательным учреждением, которое сотрудничало в первую очередь при разработке главнейших законопроектов.

Манифест от 1 января 1810 года, текст которого был подготовлен Сперанским и которым учреждался Государственный Совет, а также изданное совместно с манифестом «Образование» Государственного Совета, постановляли, что все законопроекты должны быть представлены Государственному Совету и обсуждаться на его общем собрании (Манифест, статьи 1, 2; Образование п. 29). Кроме того, Образование содержит постановления, дающие некоторую обязующую силу решениям большинства Государственного Совета по отношению к царю, во всяком случае в том смысле, что царь может подтвердить лишь законопроект, одобренный большинством общего собрания. На это указывает сама формула, которой должен был пользоваться царь при подтверждении законопроекта. Формула эта гласит: «Вняв мнению Государственного Совета, Мы постановляем (или утверждаем)…» (п. 73). Естественно, нельзя считать мнением Государственного Совета мнение меньшинства. Речь идет, конечно, о мнении большинства. Значит, согласно закону от 1 января 1810 года царь мог утвердить лишь мнение большинства Государственного Совета. Это также вытекает из того обстоятельства, что в «Журнал» Государственного Совета вписывалось только мнение большинства, а мнение меньшинства и какие-либо другие высказывания лишь прилагались к «Журналу» (п. 54). В этом отношении особенно важен п. 55 «Образования». Согласно этому параграфу, мнение меньшинства, которое представлялось царю достойным внимания, по его желанию, могло быть вновь представлено Государственному Совету для дальнейшего рассмотрения. Таким образом, по-видимому, исключалось подтверждение мнения меньшинства, то есть превращение в закон законопроекта, представленного не большинством, а меньшинством Государственного Совета.

Возникновение Государственного Совета означает, таким образом, создание учреждения, состоявшего из назначенных, а не избранных лиц и располагавшего совещательными функциями в области разработки законопроектов. Без сомнения, Государственный Совет имел возможность влиять на законодательство. Это являлось известной гарантией связи новых законов с определенными правовыми принципами. Следовательно, создание Государственного Совета на самом деле было вкладом в дело обеспечения правового порядка и соблюдения права в государственной жизни. Надо признать и то, что его создание соответствовало если не букве, то во всяком случае духу замыслов Сперанского и явилось дальнейшим шагом России на пути к осуществлению либеральных принципов и укреплению правового порядка.