Уже в марте профессор Грушевский объявился в Киеве; с ним прибыл один из активистов революции 1905 г. Винниченко, который в начале движения называл себя «украинским социал-демократом». Журналист Симон Петлюра, превратившийся позже в самую колоритную фигуру среди украинских лидеров, тоже появился в Киеве. В начале 1917 г. Петлюра занимал скромный пост счетовода в одном из отделений Союза городов, который вместе с Союзом земств занимался в основном снабжением войск. Эти два союза стали опорными пунктами украинских националистов; только в Киеве 6 тысяч человек работали в Союзе земств и 2 тысячи — в Союзе городов. Отделения этих организаций имелись во всех украинских городах, а в их состав входили большей частью «интеллигенты» и «полуинтеллигенты» — именно те социальные слои, из которых до войны украинские националисты черпали свое пополнение.
Не теряя времени, Грушевский и Винниченко собрали вокруг себя в Киеве группу активистов, разделявших их взгляды, и приступили к созданию украинской конференции. Они отправили «приглашение» — избирать делегатов от девяти губерний, которые, по их мнению, составляли территорию Украины: трех губерний на правом берегу Днепра, трех — на левом и трех — в Новороссии. Выборы проводились в соответствии с «революционными правилами», иными словами, делегаты прибывали в Киев от имени небольших групп, клубов или Украинского революционного комитета, причем их число не должно было превышать пять или шесть человек. Были также «самостийные депутаты» — дезертиры с фронта и выходцы из Галиции.
Никто особо не удивился столь странному собранию, поскольку по всей стране царил «революционный энтузиазм». Советы и им подобные структуры, которые, как полагали, были выразителями воли масс, создавались точно таким же образом. Грушевский и Винниченко, однако, достигли своей первой цели, поскольку Украинская конференция избрала из своих рядов Украинскую раду, которая должна была стать чем-то вроде украинского парламента. Эти события вызвали сильное недовольство у Временного правительства в Петрограде, и вскоре между ним и Украинской радой началась борьба.
«Самоопределение наций» всегда было частью морального и политического арсенала «либералов», «демократов» и «социалистов» различного толка, составлявших Временное правительство. Но особенности обстановки, в которой они оказались, заставили этих идеологов проявлять определенную сдержанность в осуществлении своих сверхлиберальных принципов. Осаждаемые со всех сторон самостийными революционными и националистическими группами и фракциями, судорожно хватаясь за те формы власти, которые быстро развеивались холодными ветрами растущей анархии, члены Временного правительства вернулись к своему обычному методу «убеждения» и попросили Раду дождаться конца войны и Всероссийского учредительного собрания.
Однако «убеждать» таких столь искушенных в политической борьбе и интригах оппонентов, как Грушевский и Винниченко, было совершенно бесполезно. Сознавая слабость петроградского правительства, руководители Рады проводили политику маневрирования, добиваясь постепенного усиления своей власти и стараясь при этом не раздражать кабинет князя Львова преждевременными требованиями более жесткого характера. Например, Рада добилась согласия Временного правительства на формирование украинских национальных вооруженных сил. В этом случае они ссылались на прецедент — создание латышских, грузинских и армянских вооруженных формирований.
Профессор Павел Милюков, выдающийся деятель Временного правительства, описывая взаимоотношения Петрограда и Рады, подчеркивал, что члены Кабинета продолжали увещевать украинцев не отделяться от Отечества, не идти роковым путем раздела освобожденной России и не устраивать в армии распрей в минуту великой национальной опасности. Слабое и бесхребетное, сложившее перед своими врагами оружие, Временное правительство могло лишь post factum отмечать победы украинцев. Грушевский всячески убеждал его в том, что «ничего существенного» не происходило. До самого конца в Петрограде делали вид, что одобряют все действия Рады. Изучая документы переговоров, можно увидеть, какими лживыми они были по своей сути: откровенная фикция, с одной стороны, и намеренный обман — с другой.
Грушевский, по его собственным словам, выдвигал весьма умеренную программу: широкую национальную и территориальную автономию Украины в пределах Российской республики. Впрочем, вскоре он изменил свою точку зрения, заявив, что сторонники независимой Украины согласились остаться на общей платформе с русскими, однако «флаги независимой Украины будут свернуты только на время».