Коммунальная страна: становление советского жилищно-коммунального хозяйства (1917–1941)

Впервые вопрос об узаконении градостроительной политики был поставлен в 1921 г. на I Съезде по оздоровлению населенных мест. В частности, ставились задачи приведения поселений в надлежащее санитарное состояние и их рациональной перепланировки. В соответствии с этой программой в ГУКХ был составлен проект Положения об установлении городских планов, согласно которому планы должны были предусматривать развитие города на 25 лет. Но встала проблема сбора сведений о положении населенных пунктов. Хотя введенный в декабре 1922 г. Земельный кодекс прекратил вмешательство земельных органов в городское хозяйство, специального декрета о наделении городов землей так и не появилось. Было отклонено и предложение вернуться к границам 1917 г., когда у городов была четкая межа. Усилия по собиранию коммунального хозяйства городов в единую систему сводились на нет закреплением частей этого хозяйства за отдельными ведомствами. Положение о земельных распорядках в городах, утвержденное ВЦИК в 1925 г., отводило местным исполкомам роль не обладавших реальными правами наблюдателей. Из Положения о городских и сельских поселениях 1924 г. было сложно определить, что следует относить к городу: установленные критерии рода занятий и численности населения не всегда работали.

После выхода в свет постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926 г. «Об обязательности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки» был снова поднят вопрос об организации «мониторинга» городских поселений. Но в очередной раз предложения остались на бумаге. Тем не менее, если до 1927 г. на первом месте стояли проблемы жилищного строительства и санитарного оздоровления городских поселений, то с 1927 г. на первый план выдвинулись вопросы городской планировки. На II Санитарно-техническом съезде в мае 1927 г. проблема планировки городов впервые выступила как самостоятельная. Инструкция НКВД 1928 г. установила общие принципы планировки советского города, рассматривавшегося как единое сооружение в социальном, архитектурном и инженерно-техническом плане. Эти решения напрямую касались перспектив развития жилищно-коммунального хозяйства.

Однако большинство проектов «социалистической реконструкции» городов были отложены в связи с масштабными планами нового строительства первой пятилетки. В свою очередь, беспорядочный характер застройки при нараставших объемах нового строительства вновь актуализировал вопрос о разработке градостроительного законодательства. Основные положения устройства населенных мест, подготовленные ГУКХ НКВД РСФСР, ставили в повестку дня, наряду с проблемой «нового социалистического города», задачу реконструкции старых городских центров. Впрочем, в основу закона, утвержденного ВЦИК и СНК РСФСР 1 августа 1932 г., был положен проект секции социалистического расселения Института экономики Ком-академии, ориентированный на новое строительство.

Годом ранее июньский (1931 г.) Пленум ЦК ВКП(б) принял решение о разработке генерального плана Москвы, рассматривавшегося как образец реконструкции крупного города. Но в очередной раз возникла ведомственная неразбериха. Наряду с созданными Наркоматом коммунального хозяйства РСФСР и Всесоюзным советом по коммунальному хозяйству СТО наделил крупнейшие ведомства (в том числе Наркомат тяжелой промышленности) правом проектировать и утверждать проекты городской и районной планировки. В свою очередь, образованной в 1931 г. Академии коммунального хозяйства предписывалось в шестимесячный срок разработать общую методологию планировки и градостроительные нормативы, что было явно непосильной задачей для одного учреждения. Вопрос о разработке градостроительного законодательства по инерции обсуждался до 1937 г., но в основном в кругах гигиенистов и коммунальщиков[640].

15 мая 1933 г. председатель Всесоюзного совета по коммунальному хозяйству при ЦИК СССР Н.А. Кубяк[641] направил в ЦК партии докладную записку «О созыве Всесоюзной конференции по планировке и соцреконструкции городов СССР». В записке отмечались «весьма большие недостатки в вопросах планировки и соцреконструкции городов». Прежде всего, не были разработаны основные принципы и методология планировки новых и перепланировки существовавших населенных мест. Это, в свою очередь, порождало разнобой в работе планировочных организаций. Образцами «неудачных планировочных решений новых важнейших индустриальных социалистических центров», по мнению автора записки, стали Магнитогорск, Нижний Тагил, Хибиногорск и др.[642]