MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975

Подобные конфликты выполняют важные функции для государства развития; не в последнюю очередь они оживляют бюрократию, придавая ей крепкий дух корпуса и обеспечивая конкурентную защиту от самоуспокоенности, бюрократической жесткости и высокомерия. Самая большая угроза безопасности бюрократа исходит не от политического мира или групп частных интересов, а от других бюрократов. С другой стороны, конфликты между бюрократами также могут стать причиной медленного принятия решений, искажения политики в угоду конкурирующим бюрократическим интересам и уклонения от решения проблем, связанных с высоким риском. Полностью избежать этих недостатков невозможно, и координация (chosei*) бюрократии - самая утомительная и трудоемкая, но крайне важная задача руководителей государства.

Японцы разработали несколько инновационных методов, чтобы смягчить бюрократическую конкуренцию. Одна из них заключается в том, чтобы поручать работу по формированию и координации политики более молодым, не слишком известным чиновникам - такая тактика оставляет старших чиновников в положении, когда они лишь одобряют политику, идущую снизу. Таким образом, старшие чиновники могут помогать принимать и координировать решения, не будучи скованными приписыванием себе личного авторства. Еще одна полезная практика - наем министров и других высших политических лидеров из числа бывших высокопоставленных бюрократов, что позволяет наделить полномочиями по координации лидеров, обладающих экспертными знаниями в области бюрократии, связями "старых парней" и иерархическими отношениями с действующими бюрократами. (Такая практика, конечно, может просто поднять бюрократическую вражду на более высокий уровень, как это произошло в случае с Йошидой против MITI). Еще одна японская практика - использование бюджетного процесса для обеспечения координации, что требует, чтобы составление бюджета оставалось в руках бюрократов, и значительно повышает влияние Министерства финансов. Четвертое нововведение - использование бюрократических доверенных лиц для обеспечения координации, как, например, в советах по обсуждению. Другие практики бюрократической конкуренции и координации, характерные для всех государственных систем, занимают видное место в Японии, включая утечки в прессу и бюрократическое манипулирование ею, выборочные брифинги для привилегированных политиков, сохранение в тайне фактических норм бюрократической жизни и так далее.

Не менее распространен и другой вид конфликта - между бюрократией и политической властью. Эффективное функционирование системы развития требует разделения на правящих и неправящих, но само это разделение никогда не признается официально (это ura, а не omote; имплицитно, а не эксплицитно). В результате неизбежны проблемы с границами, и серьезные конфликты возникают, когда политические лидеры считают, что бюрократия превышает свои полномочия (как в 1930-е годы), или когда бюрократия считает, что политики превышают свои (как во время "тайфуна Фукуды" или при режиме премьер-министра Танаки Какуэя). История МИТИ знает множество примеров такого рода конфликтов: борьба между министром МКИ Огавой и Ёсино и Киси; борьба между министрами, связанными с дзайбацу, и бюрократами-реформаторами; борьба между министром МКИ Кобаяси и Киси и "красными" из Совета по планированию при кабинете министров; борьба между Тодзио* и Киси в 1944 г. (хотя, возможно, это лучший пример внутрибюрократического конфликта); борьба между Ёсидой и Сирасу, с одной стороны, и лидерами МКИ, с другой, во время создания МИТИ; участие политиков в споре Имаи и Сахаси.

Большинство практик, используемых для смягчения борьбы между бюрократами, подходят и для смягчения борьбы между бюрократами и политиками. Нормой является попытка избежать конфликта или приватизировать его. Часто это достигается путем объединения перспектив каждой стороны в одном лидере. Самые важные послевоенные политики Японии - Ёсида, Киси, Икеда, Сато*, Фукуда Такэо и Охира* - все были бывшими высокопоставленными бюрократами. Хотя вполне естественно, что политические лидеры должны быть найдены среди такой неотъемлемой элиты, как японская высшая бюрократия, их использование в послевоенной Японии, безусловно, способствовало эффективному функционированию и координации японского государства развития.