MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975

Япония предлагает целый ряд рыночно-конформных методов государственного вмешательства, включая создание государственных финансовых институтов, влияние которых в равной степени носит как индикативный, так и монетарный характер; широкое использование, узкая направленность и своевременный пересмотр налоговых льгот; использование индикативных планов для определения целей и ориентиров для всей экономики; создание многочисленных, официальных и постоянно действующих форумов для обмена мнениями, пересмотра политики, получения обратной связи и урегулирования разногласий; передача некоторых правительственных функций различным частным и получастным ассоциациям (JETRO, Keidanren); широкая опора на государственные корпорации, особенно смешанного государственно-частного типа, для реализации политики в областях с высоким риском или в других тугоплавких областях; создание и использование правительством неконсолидированного "инвестиционного бюджета", отдельного от бюджета общего счета и не финансируемого им; ориентация антимонопольной политики на цели развития и международной конкуренции, а не строго на поддержание внутренней конкуренции; проводимые или спонсируемые правительством исследования и разработки (компьютерная индустрия); использование правительственных полномочий по лицензированию и утверждению для достижения целей развития.

Пожалуй, самым важным методом вмешательства в рыночные отношения является административное руководство. Этим правом, которое равносильно наделению бюрократии дискреционными и неподконтрольными полномочиями, очевидно, можно злоупотреблять, и при неправильном использовании оно может нанести ущерб рынку. Но это необходимая сила капиталистического государства развития по одной важной причине: необходимо избегать слишком подробных законов, которые по своей природе никогда не бывают достаточно детальными, чтобы охватить все непредвиденные обстоятельства, и в то же время из-за своей детализации накладывают смирительную рубашку на творческое управление. Одна из сильных сторон японской промышленной политики - ее способность решать отдельные сложные ситуации, не прибегая к поиску или принятию закона, который бы охватывал эту ситуацию. Высокодетализированные законы служат интересам в первую очередь юристов, а не развития. Японская политическая экономика поразительно свободна от юристов; многие функции, выполняемые юристами в других обществах, в Японии выполняются бюрократами, использующими административные инструкции.

Японцы, конечно, опираются на закон, но на короткий и обобщенный. Затем они придают этим законам конкретный смысл с помощью бюрократических приказов, постановлений, правил и административных инструкций. Все бюрократии, в том числе и японская, склонны злоупотреблять этими полномочиями (сравните, например, хаос правил, создаваемых американской Службой внутренних доходов); но решение этой проблемы, похоже, заключается в поиске лучших бюрократов, а не в устранении их дискреционных полномочий. В случае вопиющего бюрократического произвола обиженная сторона может обратиться в суд, что японцы стали делать в 1970-е годы чаще, чем раньше (например, в исках о загрязнении окружающей среды и в обращении ФТК в суд по делу о слиянии Явата-Фудзи и по делу о "черном картеле"). Тем не менее, по сравнению с участниками других систем, японцы стремятся избегать судебных разбирательств, полагаясь на индивидуальные государственные решения конкретных проблем (как в деле Maruzen Oil Company) и тем самым избегая правового воздействия на сектора, которые в нем не нуждаются. В лучшем случае японское административное руководство можно сравнить с дискреционными полномочиями, которыми наделен дипломат, ведущий переговоры о заключении международного соглашения. Успех зависит от его мастерства, здравого смысла и добросовестности, а не от набора юридических требований, которые, как бы хорошо они ни были сформулированы, никогда не смогут по-настоящему указать переговорщику, что ему делать.