MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975

Первый элемент модели - существование небольшой, недорогой, но элитной бюрократии, укомплектованной лучшими управленческими талантами, имеющимися в системе. Качество этой бюрократии должно измеряться не столько зарплатами, которые она может получить, сколько ее превосходством, продемонстрированным в академических и конкурентных условиях, предпочтительно в лучших школах государственной политики и управления. Часть бюрократии должна набираться из инженеров и техников в силу характера задач, которые ей предстоит решать, но большинство должно быть специалистами общего профиля в области разработки и реализации государственной политики. Они должны иметь юридическое и экономическое образование, но желательно, чтобы они не были профессиональными юристами или экономистами, поскольку, как правило, из профессионалов получаются плохие организаторы. Термин, который лучше всего описывает то, что мы здесь ищем, - это не профессионалы, государственные служащие или эксперты, а менеджеры. Их следует часто менять на протяжении всей экономической службы, а на пенсию они должны выходить рано, не позже 55 лет.

В обязанности бюрократии входило, во-первых, определение и выбор отраслей, подлежащих развитию (политика промышленной структуры); во-вторых, определение и выбор наилучших способов быстрого развития выбранных отраслей (политика рационализации промышленности); в-третьих, контроль за конкуренцией в выделенных стратегических секторах, чтобы гарантировать их экономическое здоровье и эффективность. Эти обязанности будут выполняться с использованием рыночно-конформных методов государственного вмешательства (см. ниже).

Второй элемент модели - политическая система, в которой бюрократии предоставлено достаточно возможностей для проявления инициативы и эффективной работы. Конкретно это означает, что законодательная и судебная ветви власти должны быть ограничены функциями "предохранительного клапана". Эти две ветви власти должны быть готовы вмешаться в работу бюрократии и сдержать ее, когда она зайдет слишком далеко (что она, несомненно, будет делать в различных случаях), но их более важная общая функция - отгородиться от многочисленных групп интересов в обществе, которые, если их удовлетворить, исказят приоритеты государства развития. Если речь идет об интересах, которые нельзя игнорировать, отклонять или удовлетворять символическими способами, или от которых зависит сохранение политической системы, политические лидеры должны заставить бюрократию служить им и манипулировать ими.

Неяпонским примером искомых отношений может служить что-то вроде отношения американской законодательной власти к Манхэттенскому проекту военного времени или к послевоенной программе разработки атомных подводных лодок. Политическая система государства развития скрыто разделяет правление и управление: политики правят, а бюрократы управляют. Но нужно понимать, что бюрократы не смогут эффективно править, если правящие политики не выполнят свои позитивные задачи, прежде всего, создадут пространство для бюрократической инициативы, не сдерживаемой политической властью.

У такого типа политической системы есть несколько последствий. Одно из них заключается в том, что группы, не имеющие доступа к системе, иногда выходят на улицы, чтобы привлечь внимание к своему недовольству (это произошло в Японии в 1960 году во время беспорядков против договора о безопасности, в студенческих бунтах конца 1960-х годов, в демонстрациях против нового токийского аэропорта и правительственного проекта атомных кораблей, а также в кампании против промышленного загрязнения). Эти демонстрации могут быть вызваны важными интересами, которые государство не может бесконечно игнорировать, или же они могут просто отражать требования политического участия. В любом случае, когда они происходят, политические лидеры призваны выполнять функции "предохранительного клапана", заставляя бюрократию менять приоритеты ровно настолько, чтобы успокоить протестующих, но принимая на себя большую часть "жара" самих демонстраций. Умные политики предвидят подобные вспышки (стратегия Сато* Эйсаку при продлении договора о безопасности в 1970 году). Пока проекты развития успешны, а блага распределяются справедливо, политические лидеры должны быть в состоянии решать эти проблемы симптоматически. Можно также рекомендовать проекты, призванные привлечь внимание к усилиям по развитию и вызвать чувство гордости за их успехи (Японские Олимпийские игры 1964 года, ЭКСПО-70).