Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Спроблемой коррупции в сфере управления государственными финансами (public financial management – PFM) страны сталкиваются на протяжении всей истории. С обязанностью правительств по управлению государственными средствами неразрывно связаны риски использования финансовых ресурсов в личных целях, неполучения причитающихся средств, расхищения или нецелевого расходования собранных средств. Коррупция в сфере PFM не позволяет использовать драгоценные ресурсы для блага общества, ставит под угрозу способность правительства реализовывать намеченные планы, напрямую уменьшает расходы на приоритетные отрасли (такие как образование и здравоохранение) и особенно сильно вредит темпам роста.

Во многих развивающихся странах условия функционирования государственной службы и учреждений сферы PFM нередко формируют благоприятную почву для процветания коррупции. Вероятность возникновения коррупции во многом определяется характером и качеством системы PFM в стране. Слабость регулирующих и надзорных органов создает прекрасные возможности для коррупции в сфере государственных расходов. Задача состоит в том, чтобы сформировать систему государственных финансов, которая позволяет эффективно выявлять и пресекать случаи коррупции, тем самым сводя к минимуму возможности ее появления.

Коррупция в государственном секторе определяется как «злоупотребление должностными (государственными) полномочиями в целях личной выгоды»{156}. Ее проявления, а также юридические и практические определения в разных странах различаются. Нередко коррупцию в целом условно подразделяют на крупномасштабную (политическую) и административную. Политическая коррупция, как правило, связана с влиянием на распределение ресурсов и реализацию проектов в интересах лица, принимающего решения, его друзей и знакомых; злоупотреблениями при финансировании различных кампаний; подтасовкой результатов голосования; необоснованным направлением ресурсов на специальные проекты; злоупотреблением конфиденциальной информацией. Крупномасштабная коррупция предполагает перекачивание значительных государственных ресурсов в интересах отдельных лиц. Административная коррупция включает в себя: а) мелкую коррупцию, такую как взяточничество, прямые хищения денежных средств, товаров, оборудования и услуг; б) прямое злоупотребление должностным положением (включая присвоение и нецелевое расходование государственных средств и активов; незаконное взимание штрафов, пошлин, налогов и иных платежей; махинации в сфере закупок и распределения подрядов; манипулирование регулятивными и лицензионными нормами; семейственность и покровительство); в) косвенное злоупотребление должностным положением, когда регулятивные полномочия используются для извлечения денежной или иной выгоды при взаимодействии с населением (например, получение взяток за рассмотрение или благоприятное решение вопроса). Административная коррупция также часто квалифицируется как «мошенничество, растрата и злоупотребление» государственными ресурсами.

Успешные стратегии минимизации рисков коррупции должны быть направлены на укрепление институтов сферы PFM, а также систем сдержек и противовесов, призванных устранять конфликты интересов. Инструментами борьбы против коррупции являются эффективность фактического управления государственными ресурсами и подотчетность внутри правительства и за его пределами. Настоящая глава предлагает широкую концепцию, необходимую для понимания коррупции в сфере PFM, для оценки коррупционной уязвимости и для разработки стратегий реформирования с целью снижения рисков коррупции в области государственных расходов. Явление коррупции исследуется на всех этапах управления государственными финансами, включая планирование и исполнение бюджета, представление отчетности, внутренний контроль, внешний аудит и надзор (проблемы коррупции в сфере государственных закупок и в налоговой сфере анализируются в главах 9 и 10 соответственно). Затем применение предложенной концепции рассматривается на примере снижения рисков коррупции в секторе государственных расходов Ганы. Важнейшие выводы выделены в тексте курсивом.

Оценка коррупционной уязвимости систем управления государственными финансами