Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Как показано в предыдущем разделе, коррупция в сфере государственных закупок может приобретать разные формы. Очень часто коррупционные схемы взаимосвязаны и дополняют друг друга, что повышает их жизнеспособность и затрудняет борьбу с ними. Продуманный и хорошо регулируемый механизм способен обеспечить снижение коррупционного риска, однако ни одна система государственных закупок не застрахована полностью от коррупции. Подобно компьютерной программе, эта система может иметь структурные пробелы или изъяны, позволяющие коррупции внедряться в процесс осуществления госзакупок{190}. В системе государственных закупок есть немало точек проникновения, каждая из которых защищена чувствительным к внешним воздействиям механизмом, подобно «заплаткам», не позволяющим хакеру внедриться в компьютерную программу{191}. Бреши могут возникать непредумышленно или, в худшем варианте, намеренно создаваться коррумпированными чиновниками для последующего использования.

Чтобы свести к минимуму риск коррупции, государственным служащим необходимо изучить систему государственных закупок и выявить потенциально уязвимые места. В настоящем разделе описаны четыре стадии процесса государственных закупок с указанием потенциальных уязвимостей, характерных для каждой из них. Идентификация уязвимостей позволяет разработать коррективные меры и механизмы контроля, способные укрепить систему госзакупок и снизить риск коррупции{192}. Также в разделе представлены индикаторы коррупционных рисков, соответствующие различным уязвимым местам. Определить эти индикаторы позволил обширный опыт Всемирного банка по предотвращению, выявлению, пресечению и расследованию фактов коррупции в реализуемых проектах. Банк провел множество расследований и на основе полученного опыта определил сигнальные индикаторы, на которые необходимо обращать внимание на протяжении жизненного цикла проекта{193}. Многие из этих индикаторов проявляются в ходе расследований независимо от страны и отрасли.

Как правило, в процессе государственных закупок выделяют следующие четыре стадии: выбор и планирование проекта; объявление тендера, предварительный квалификационный отбор, подготовка тендерной документации и подача тендерных предложений; оценка тендерных предложений, последующий квалификационный отбор и заключение контракта; реализация, административное сопровождение и контроль исполнения контракта.

Выбор и планирование проекта

На данной стадии осуществляется выбор проектов и определение источников их финансирования. Эта предварительная стадия задает тон всему процессу. В ряде стран государственные проекты становятся объектом политического влияния. Например, при выборе проектов дорожного строительства нередко ощущается серьезное воздействие со стороны политиков, которые используют свои полномочия по согласованию годовых ведомственных бюджетов для оказания давления на заказчика (как правило, это министерство общественных работ или министерство транспорта) с целью включения лоббируемых проектов в проект ведомственного бюджета. Таким образом, выбор дорожных проектов диктуется не столько потребностями транспортной системы, сколько политической целесообразностью, ибо эти проекты служат источником финансирования избирательных кампаний. Такая изначальная подмена приоритетов может создавать предпосылки для тендерных махинаций или сговора на последующих стадиях (см. главу 5). Включение в бюджет гарантирует проекту необходимое финансирование, а в результате тендерных махинаций или сговора средства перенаправляются на реализацию политических и иных непредусмотренных целей.

Ниже перечислены сигнальные индикаторы, указывающие на необходимость дополнительного анализа ситуации до перехода к следующему этапу.

• Отсутствуют четкие объективные критерии отбора проектов.

• Место осуществления проекта, связанного с выполнением физических работ, не обусловлено явной общественной необходимостью, или проект состоит из множества мелких компонентов, не обеспечивающих экономию от масштаба.

• Правительство не располагает достаточными возможностями для контроля деятельности децентрализованных структур, отвечающих за проведение государственных закупок.

• План государственных закупок рассчитан прежде всего на участие национальных подрядчиков, не предусматривая проведения тендеров на международном уровне.

• В плане проекта не предусмотрены меры по противодействию коррупции.

• Предварительная смета идет вразрез с рыночными расценками.

• Наиболее экономичные варианты не рассматриваются.

Объявление тендера, предварительный квалификационный отбор, подготовка тендерной документации и подача тендерных предложений