Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика

Другой подход, принятый в странах с высокой долей госсектора и в бывших социалистических странах, обычно рассматривает расходы предприятий госсектора отдельно от бюджета, учитывая, что государство не отвечает по обязательствам принадлежащих ему предприятий, формально работающих полностью на коммерческих началах. В этом случае к государственным можно отнести только те расходы, которые напрямую финансируются из бюджета.

Еще одно определение: к государственным расходам относятся расходы госпредприятий, которые осуществляются под контролем и по указаниям правительства. Например, передача «Газпромом» квот на экспорт газа правительству Москвы на покрытие обязательств государства по финансированию столичных функций или привлечение им же займов с целью опережающей уплаты налогов для погашения долгов по пенсиям и заработной плате бюджетникам в 1997 году — это тоже государственные расходы. Последнее определение трудно поддается измерению, поэтому мы остановимся на первых двух.

В первом расширенном определении, как мы видели, государственные расходы составляют 60–70 % ВВП (бюджет расширенного правительства ~40 % плюс 20–30 % на расходы госпредприятий из добавленной стоимости за вычетом уплаченных ими налогов, дивидендов и других платежей государству, исходя из доли госсектора в ВВП около 40–50 %). Как мы видим, эта оценка близка или выше оценки экспертов (см. табл. 3).

Во втором определении государственные расходы равняются расходам бюджета расширенного правительства, т. е. около 40 % ВВП.

Во всех случаях, когда будет возможно, мы будем пользоваться первым определением.

В государственном секторе следует отдельно рассмотреть:

• государственные унитарные предприятия;

• акционерные общества с государственным участием;

• бюджетные учреждения.

Для каждого из этих типов организаций свои пути сокращения государственных расходов и снижения государственного участия в экономике.

То обстоятельство, что государство не контролирует все принадлежащие ему активы и что реально многие государственные или полугосударственные предприятия управляются менеджерами в их частных интересах, не является основанием для понижения реальной доли госсектора в экономике. Это лишь основание для сокращения его доли и увеличения частного сектора как более эффективного. Чем скорее это будет сделано, тем скорее завершатся процессы расхищения госсобственности и передела собственности с нахождением эффективных собственников. И тем скорее будут нейтрализованы эти важнейшие факторы ухудшения делового и инвестиционного климата в стране.

3.2 Государственные унитарные предприятия

На начало 2002 года в реестре Федерального имущества числилось 9810 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПы) с числом занятых 3,65 млн. чел. и основными фондами на 4863,1 млрд. руб. Всего же их было 22 195, считая с ГУПами регионального и местного подчинения.

ГУП — переходная форма от советского хозрасчетного предприятия либо к казенному предприятию, смета которого консолидирована в бюджет, либо к одному из типов хозяйственных обществ (ОАО, ЗАО, паевое товарищество и т. п.). В силу переходного характера ГУПам свойственна неопределенность прав собственности и контроля. Чаще всего ключевую роль играет менеджмент. Как показал один из опросов, только в 18 % случаев отмечено доминирование в управлении органов власти[17]. Контроль над менеджментом осуществляется слабо.

Вместе с тем попытки прямого сравнения ГУПов и частных предприятий по показателям эффективности не позволяют сделать однозначного вывода о преимуществах тех или других. Обусловлено это многими факторами, в том числе тем, что, с одной стороны, недавно приватизированные частные предприятия не прошли реконструкцию, не освоили новые методы управления, консолидация контроля зачастую еще не завершена, а с другой — ГУПы зачастую пользуются поддержкой со стороны своих вышестоящих органов. Тем не менее общая тенденция превосходства частного бизнеса достаточно очевидна. Иного мнения придерживаются только бюрократия и менеджмент, стремящиеся сохранить статус-кво.

В силу этого естественным решением представляется ликвидация ГУПов как самостоятельной формы хозяйственных организаций с приватизацией их подавляющего большинства.

Программой приватизации на 2002–2003 годы предусмотрена продажа 1012 ГУПов. Еще на 1500 единиц их число должно сократиться в результате слияний, присоединений и ликвидации. В итоге к началу 2004 года должно остаться 7298 ФГУПов. Сведениями об аналогичных процессах с остальными ГУПами мы не располагаем. Не исключено, что некоторые ГУПы федерального уровня перейдут на региональный уровень.