Политический порядок в меняющихся обществах

В Америке же, разумеется, система «старых тори» обрела новую жизнь. Колониальные представительные учреждения воспроизводили тюдоровскую практику, и впоследствии именно эта система была установлена в национальном масштабе в конституции 1787 г. В Америке, как и в тюдоровской Англии, была установлена двойная система представительства: президент, как король династии Тюдоров, представлял интересы общества в целом; отдельные члены законодательного собрания представляли интересы своих избирательных округов. Многомандатные округа, существовавшие в Англии XVI в., были экспортированы в Америку; эта система существовала в законодательных собраниях колоний, была сохранена в верхней палате национального собрания и перенесена в легислатуры штатов, где во многих случаях дожила до XX в.³⁵. Проживание в своих избирательных округах, требуемое законом и составлявшее политическую реальность в тюдоровской Англии, стало политическим требованием и политической реальностью в Америке. Оно отражало «настроения местничества… сохранявшиеся в Америке и после того, как они исчезли на исторической родине американцев». Так, в Англии многие ведущие политические фигуры XIX и XX вв. могли оставаться в парламенте, поскольку имели возможность менять свои избирательные округа. «Насколько иначе происходило бы развитие английской политической жизни, – замечает один автор, – если бы Великобритания не отбросила несколько веков тому назад средневековую практику, доныне сохраняемую в Америке!» И напротив, американцы могут с изумлением и негодованием смотреть на тот разрыв, который модернизация породила между членом британского парламента и его избирателями³⁶.

Дифференциация структуры

При сравнении европейского и американского путей развития следует различать «функции» и «власть» (power). В этой главе «власть» (в единственном числе) означает влияние на действия других или управление действиями других; термин «функции» относится к конкретным типам деятельности, которые могут определяться по-разному. Термин «власти» (powers) использоваться не будет, поскольку у большинства авторов он означает «функции». Можно, таким образом, вместе с Отцами-основателями говорить о законодательной, исполнительной и судебной функциях, с Бейджхотом о почетных и действенных функциях, а также о правовых и политических функциях, о военных и гражданских функциях, внутренних и внешних функциях. Исполнение всякой функции требует некоторой власти. Но функции и власть суть разные измерения. Два суда могут иметь сходные или тождественные правовые функции, но у одного может быть больше власти, чем у другого. Два учреждения могут иметь одинаковую власть, но их функции могут различаться как содержанием, так и числом. Государственные институты могут иметь равную или неравную власть, различные или совпадающие функции.

В Европе рационализация и централизация власти сопровождались функциональной дифференциацией и появлением более специализированных государственных институтов и учреждений. Это, разумеется, было следствием растущей сложности общества и повышения требований к системе управления. Административные, правовые, судебные, военные институты формировались как полуавтономные, но подчиненные образования, так или иначе ответственные перед политическими учреждениями (монархом или парламентом), которые были носителями суверенитета. Распределение функций между относительно специализированными институтами способствовало, в свою очередь, неравному распределению власти между этими институтами. Законодательная или законотворческая функция была связана с большей властью, чем функции административная или исполнительная.

В средневековом государстве и в государстве Тюдоров степень дифференциации функций была не велика. Одно учреждение часто выполняло много функций, а одна функция часто распределялась между несколькими учреждениями. Это способствовало более равномерному распределению власти между институтами. Система управления тюдоровской Англии была «правительством смешанных властей» (т. е. функций), иными словами парламент, Корона и каждый из других институтов выполнял много функций³⁷. В XVII–XVIII вв. английское государство эволюционировало в направлении концентрации власти и дифференциации функций. В Великобритании, по словам Полларда, «исполнительная, законодательная и судебная власти развились из одного источника и адаптировались к решению специфических задач, поскольку без такой специализации функций английская система управления осталась бы примитивной и неэффективной. При этом, однако, не было никакого дробления суверенитета и никакого разделения властей»³⁸.