Политический порядок в меняющихся обществах

В Америке, напротив, суверенитет подвергся дроблению, власть разделялась и функции комбинировались в рамках многих различных институтов. Этот результат был достигнут скорее вопреки теории разделения властей (т. е. функций), нежели в соответствии с этой теорией, популярной в XVIII в. В своей чистой форме придание законодательной, исполнительной и судебной функций различным институтам породило бы монополию одного института как носителя доминирующей законотворческой функции и тем самым привело к централизации власти. Этого отчасти желал Локк и в еще большей мере – Джефферсон. Конечно же, эта теория была у Монтескье, но Монтескье признавал, что строгое разделение функций должно привести к неравному распределению власти. «Суд, – писал он, – в каком-то отношении почти ничтожен». Следовательно, чтобы достичь реального разделения власти, Монтескье разделил законодательную функцию между тремя различными институтами, представляющими три традиционных сословия страны. На практике в Америке, как и в тюдоровской Англии, не только власть была разделена путем разделения законодательной функции, но и другие функции разделились между несколькими институтами, образуя таким образом систему «сдержек и противовесов», которая привела к более равномерному распределению власти. «Утверждается, что конституционное соглашение 1787 г., – пишет Нейштадт, – привело к «разделению властей» [т. е. функций]. Ничего подобного не произошло. Напротив, была создана система управления, в которой раздельные институты делили между собой власти [т. е. функции]»³⁹. Таким образом, Америка продолжила тенденцию слияния функций и разделения власти, тогда как Европа развивалась в направлении дифференциации функций и централизации власти.

Страстное стремление Отцов-основателей к разделению власти, к уравновешиванию амбиций, к созданию сложной системы противовесов, которая бы превосходила в этом отношении всякое другое государственное устройство, хорошо известно. За все, однако, приходится платить, и, как указывали многие английские авторы, очевидной платой за разделение власти была неэффективность системы государственного управления. «Государственный строй Англии, – пишет Бейджхот, – коротко говоря, основан на том принципе, что избирается один носитель суверенной власти и делается все, чтобы он был хорош; у американцев принцип состоит в том, чтобы иметь много суверенных носителей власти в надежде, что сама их множественность сможет смягчить последствия их несовершенства»⁴⁰. Пятьюдесятью годами позже Поллард точно так же указывал на разделение властей как на «причину, по которой эффективность, столь заметно отличающая американцев в сфере частных интересов, столь мало проявилась в сфере государственного управления» и по которой «американская политика столь непривлекательна для столь многих американских умов». Он выражал надежду, что со временем «американская нация наделит свое правительство всей полнотой суверенной власти» и «разделение властей будет введено тогда в должные рамки специализации функций»⁴¹. Между тем, парадоксальным образом, в американских институтах продолжалось разделение власти и соединение функций. Именно эту тенденцию можно отчетливо наблюдать в соединении в одном институте законодательной и судебной функций или почетной и действенной функций, в разделении законодательной функции между многими институтами и в неполной дифференциации отдельных военных институтов.