Политический порядок в меняющихся обществах

В современной политике степень разделения власти между двумя образованиями в составе законодательной ассамблеи обычно обратно пропорциональна реальной власти этой ассамблеи как целого. Верховный Совет в СССР имеет мало власти, но он действительно двухпалатен; власть британского парламента больше, но он, по существу, однопалатен. Америка же уникальна в том, что сохраняет работоспособную двухпалатную систему, прямо унаследованную от XVI в. Лишь в тюдоровскую эпоху произошло формальное и практическое, на институциальной основе, разделение двух палат парламента. «Столетие началось с парламентом как унитарным учреждением, подлинно двухпалатным ему еще предстояло стать». К концу же столетия рост «влияния, статуса и престижа Палаты общин превратил парламент в политическую силу, с которой Корона и правительство должны были считаться»⁵¹. Шестнадцатый век был пиком в развитии принципа двухпалатности в парламентской истории Англии. Нередко случалось, что одна из палат отвергала закон, принятый другой палатой, и для разрешения конфликта палаты прибегали к согласительным комиссиям. Первоначально выработанная для конкретной ситуации, эта процедура в 1571 г. была преобразована в «нормальную практику». В елизаветинских парламентах такие комиссии созывались при обсуждении большинства законопроектов по требованию то одной, то другой палаты, делегации в согласительную комиссию иногда получали инструкции не уступать по каким-то конкретным пунктам, и, когда между вариантами, одобренными палатами, были существенные расхождения, согласительная комиссия могла существенным образом переработать весь законопроект, подчас побуждаемая к этому королевой, с учетом ее мнения и рекомендаций ее советников. Хотя все это и звучит весьма современно, это на самом деле очень по-тюдоровски, и именно эта согласительная процедура была перенесена в колониальные легислатуры и распространена затем на общенациональный уровень. Что же касается Великобритании, то там эта практика сошла на нет с установлением ответственности кабинета перед Палатой общин. Последнее реальное использование «свободных конференций», где были разрешены обсуждения и, следовательно, делалась политика, имело место около 1740 г.⁵².

Участие в законодательном процессе двух ассамблей и главы исполнительной власти имело своим следствием сохранение в Америке и многих других легислативных методов, обычных для тюдоровского правительства. Собрание, осуществляющее законодательную деятельность, должно делегировать какую-то часть своей работы подчиненным учреждениям или комитетам. Комитеты появились в тюдоровском парламенте в 60-е и 70-е гг. XVI в. Практика отправки законопроектов в комитеты скоро приняла почти универсальный характер, и, по мере того как комитеты все больше и больше принимали на себя функции Палаты, они становились все большими по числу членов и все более постоянными. Кроме того, в комитетах руководящие места часто занимали люди, имевшие личный интерес в тех областях законодательства, которые им приходилось рассматривать. Законопроекты, связанные с местными и региональными проблемами, отправлялись в комитеты, составленные из депутатов из этих регионов и населенных пунктов⁵³. К концу века крупные комитеты преобразовались в постоянные комитеты, которые рассматривали все вопросы в границах некоторой, достаточно широкой, области. Активная роль Палаты общин в законотворческом процессе вынуждала ее прибегать к этой комитетской форме работы. Эта процедура была, в свою очередь, перенесена в колонии в начале XVII в. – конкретно в палату представителей штата Виргиния, – где она также отвечала реальной потребности, и через 150 лет была воспроизведена в первых сессиях национального Конгресса. В то же самое время в Англии усиление власти кабинета подорвало систему комитетов, ранее существовавшую в парламенте; постоянные комитеты Палаты представителей превратились в пустую формальность, они стали неотличимы от комитетов парламента в целом, задолго до того, как были официально упразднены в 1832 г.