Политический порядок в меняющихся обществах

Всякая политическая система, как указывал Бейджхот, должна приобрести власть и затем использовать власть. В современной британской системе эти функции выполняют почетные и действенные части государственной системы. Отнесение каждой функции к отдельному учреждению есть один из аспектов функциональной дифференциации, которая является составляющей процесса модернизации. Наиболее отчетливо это видно, разумеется, в случае так называемых конституционных монархий, но до некоторой степени и почти во всех современных системах государственного устройства⁴⁸. Однако в американской политической системе, как и в старых европейских политических системах, почетные и действенные функции не отнесены к различным институтам. Все основные институты системы американского управления – президент, Верховный суд, Палата представителей, Сенат и их аналоги на уровне штатов – в той или иной степени совмещают в себе оба эти типа функций. Это сочетание особенно, конечно же, заметно в отношении президента. Практически во всех других современных политических системах, от так называемых конституционных монархий Великобритании и Скандинавии до парламентских республик Италии, Германии и Франции до де Голля, коммунистических диктатур Советского Союза и Восточной Европы, должности главы государства и главы правительства раздельны. В советской системе дифференциация зашла еще дальше: здесь есть глава государства, глава правительства и руководитель партии. В США, напротив, президент соединяет в себе все эти три функции; это соединение, с одной стороны, является основным источником его власти, с другой же, налагает существенное ограничение на эту власть, поскольку требования одной из ролей вступают в противоречие с требованиями другой. Это сочетание ролей есть наследие древней практики; институт президентства был создан, как заявлял в 1787 г. Джефферсон, в качестве «выборной монархии». В этом учреждении по замыслу должны были найти воплощение многие прерогативы британской Короны, и, соответственно, его политические формы суть во многом формы дворцовой политики⁴⁹.

Президентство – это, по существу, единственный сохранившийся в современном мире пример конституционной монархии, некогда распространенной по всей средневековой Европе. В XVI в. конституционный монарх – это монарх, который и царствовал, и управлял, но управлял по закону (non sub homine sed sub Deo et lege^[15]) в должном уважении к правам и свободам своих подданных, тип монарха, который имел в виду Фортескью, когда указывал на различие между dominium politicum et regale^[16] и dominium regale^[17]. В XVII в. этот старый тип конституционного монарха сменился новым типом абсолютного монарха, поставившего себя над законом. Еще позднее, в XVIII и XIX вв., появилась новая так называемая конституционная монархия, в которой «почетный» монарх царствовал, но не правил. Как и абсолютный монарх, такой конституционный монарх – современное изобретение, возникшее в ответ на потребность закрепить верховную власть за единым органом. Американский же институт президентства представляет собой более архаичный тип конституционной монархии. По функциям и власти американские президенты – это короли тюдоровского типа. По своей институциональной роли, равно как и по личным характеристикам, Линдон Джонсон намного больше напоминает Елизавету I, чем Елизавету II. Британия сохранила форму старой монархии, тогда как Америка сохранила ее содержание. Сейчас Америка все еще имеет короля, тогда как Британия – только Корону.

В большинстве современных государств законодательная функция теоретически находится в руках большого представительного собрания, парламента или верховного совета. На практике, однако, она осуществляется сравнительно небольшой группой людей – кабинетом или президиумом, власть которого распространяется на все области государственного управления. В Америке при этом законодательная функция остается поделенной между тремя отдельными институтами и их подразделениями, во многом так же, как она разделялась между различными сословиями и другими институтами в позднесредневековой Европе. На национальном уровне такой порядок не основан на идеях какого-либо европейского теоретика, а является продуктом «институциальной истории колоний между 1606 и 1776 гг.»⁵⁰. В свою очередь, отношения между депутатами, советами и губернаторами в колониях были отражением отношений между Короной, лордами и членами Палаты общин в XVI в.