Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

С самого начала реализации программы Грефа пенсионная реформа спровоцировала глубокие конфликты в администрации Путина. Наиболее заметное разногласие возникло между Министерством экономического развития и торговли, представленным заместителем министра (и бывшим архитектором пенсионной реформы администрации Ельцина) Дмитриевым и руководителем Пенсионного фонда Зурабовым. Пенсионный фонд был создан в 1991 году, когда система перешла от бюджетного финансирования к финансированию на основе заработной платы и в целом рассматривалась как неуправляемая или коррумпированная. Реформа угрожала Пенсионному фонду эрозией его роли в пенсионном обеспечении и утратой контроля над взносами, которые начали бы поступать на частные инвестиционные счета. В этом очевидном случае политики «победитель получает все» Зурабов сопротивлялся приватизации, настаивая на продолжении государственного сбора и распределения взносов в Пенсионный фонд. Дмитриев, Греф и Минэкономразвития отдавали предпочтение крупной накопительной составляющей и опоре на механизмы частных инвестиций, что минимизировало бы пенсионное давление на федеральный бюджет, а также максимизировало перспективы инвестирования средств в экономику. Пенсионная война между этими двумя государственными органами, во многом обусловленная различными институциональными интересами, оказала значительное влияние на ход переговоров о реформе[222]. Деловые и финансовые интересы, в первую очередь РСПП и добровольные негосударственные пенсионные фонды, легализованные в середине 1990-х годов, поддерживали накопительную систему.

В марте 2001 года Путин создал специальный консультативный механизм – Национальный совет по пенсионной реформе – для урегулирования этого и других споров. Совет обеспечивал представительство широкого круга интересов, включая ФНПР, группы ветеранов и инвалидов, а также деловые и финансовые группы, предположительно давая возможность высказаться трудовым, деловым и общественным организациям[223]. Зурабов утверждал, что совет был создан для достижения консенсуса между народом и исполнительной властью по вопросам пенсионной реформы. Однако совет был в значительной степени ориентирован на правительственных акторов: он был создан на поздних стадиях процесса выбора политики и в целом рассматривался как механизм разрешения внутриправительственных споров, а не содействия общественному диалогу. По словам эксперта при Комитете Думы по социальной политике, «депутаты [Думы] в Совете составляют меньшинство; тон дискуссии задают министерства и Пенсионный фонд»[224]. Совету удалось достичь компромисса и выработать несколько рамочных законодательных актов, которые были быстро одобрены Думой, опять-таки, с оппозицией только со стороны левых партий (см. таблицу 4.4). Он служил эффективным внутриправительственным примирительным механизмом по всем вопросам, за исключением наиболее спорных элементов реформы – размера инвестиционных пенсионных счетов и управления ими. Заседания совета также вызвали у депутатов, специалистов и других участников процесса обеспокоенность тем, что российские рынки остаются слишком нестабильными и плохо регулируемыми, чтобы обеспечить долгосрочное пенсионное обеспечение.

Конфликт и переговоры по механизму инвестирования продолжались более года, несмотря на активную поддержку со стороны правительства. Деловые и финансовые интересы активно лоббировали, чтобы получить доступ к финансовым возможностям, обещанным приватизацией, в то время как Зурабов лоббировал их недопущение[225]. Окончательный вариант законодательства был компромиссом. В новой пенсионной системе сохранялся основной перераспределительный компонент – гарантированный минимальный размер пенсий, который со временем должен был снизиться в реальном выражении. Первоначально реформа перенаправила на инвестиционные счета часть пенсий (2–3 процента от общего 28-процентного налога на заработную плату), которая оставалась небольшой по международным стандартам, но со временем должна была увеличиться [World Bank 2002d]. Пенсионеры могли выбрать, хранить ли эти деньги в государственном фонде или инвестировать их в частном порядке. Большинство выбрало первый вариант.

Эта крупная пенсионная реформа была проведена при минимальном участии общества. В любом случае у пенсионеров не было значительных общенациональных организаций, которые могли бы озвучить их интересы. По словам представителя Всемирного банка, который следил за этим процессом,