Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Министерства в Российской империи никогда не были ни монолитны, ни всемогущи. Сильные и слабые стороны ведомств были обусловлены самой их структурой и кадровой политикой, а также наследием управленческих традиций нескольких предыдущих веков. МВД выделялось из ряда прочих министерств благодаря обилию департаментов, управлений, советов и должностных лиц, подотчетных непосредственно главе министерства. Эти структуры имели различные функции и далеко не всегда могли согласовать совместную работу: если прочие министерства, скажем, финансов, просвещения или юстиции, имели четкую и специализированную юрисдикцию в конкретной административной области, то МВД охватывало своей деятельностью области общего управления, полиции, цензуры и множество социально-экономических вопросов. Поэтому управление МВД являлось чрезвычайно трудоемкой задачей. В политическом аспекте функциональное разнообразие способствовало широкому распространению идеалов министерской власти, отчего именно МВД всегда представлялось главной надеждой и опорой самодержавия.

Несмотря на огромное количество подведомственных органов, МВД управлялось сравнительно небольшим количеством высших чинов из министерских департаментов, управлений и советов. Существенная доля ответственности за деятельность департаментов лежала на начальниках отделений и их непосредственном руководстве в лице вице-директоров и директоров. В 60-е годы всем аппаратом МВД управляло менее сотни столичных чиновников, притом что по провинциям было рассеяно в общей сложности около 40 000 их подчиненных. Тот факт, что ответственность за принятие основных решений лежала на небольшой группе высших чиновников в Петербурге, является иллюстрацией того, что идея Сперанского о департаментализме на практике так и не распространилась на существенную иерархическую глубину в ходе Великих реформ.

Высшие чины МВД относились к касте профессиональных государственных деятелей, чье самовосприятие и политические воззрения отделяли их от остальной общественности. Направляемые главой министерства, их административные способности и идеологические взгляды помогли определить магистральную политику и деятельность МВД. К середине 60-х руководство МВД сделалось пристанищем консерваторов широкого профиля, целиком приверженных догматам министерской власти и куда более пригодных для службы в Полицейском, Цензурном или же Общеадминистративном ведомстве, нежели в органе, требовавшем узкоспециальных познаний, вроде Министерства финансов, юстиции или путей сообщения.

К 1855 году МВД и прочие министерства достигли временной «полунезависимости» как от традиционной сословной системы, так и от самого императора. Министерства зарекомендовали себя незаменимым проводником преобразований и иных внутриполитических решений: удачное сочетание данных им полномочий с сильным руководством Перовского и Ланского, развитие внутренней структуры департаментов и появление небольшой, но влиятельной группы молодых, энергичных и прогрессивных бюрократов – все это определило выход МВД на главенствующие роли в правительстве.

Впрочем, то было довольно шаткое главенство. Министерским учреждениям приходилось сталкиваться не только с личной властью царя и распространяемой ею в высших правительственных и придворных кругах враждебностью ко всякой институции, но и с традиционными моделями государственной организации и деятельности. Институциональный фундамент самодержавия был весьма непрочен и оставался таковым даже в разгар Великих реформ. Всегда сохранялась возможность, что в известной ситуации конкретная личность или должностное лицо вне регулярной министерской системы сосредоточит бразды правления в своих руках. Законодательные и директивные полномочия временных комиссий, внезапные вмешательства императора при обсуждении того или иного решения, особые отношения монарха со своими министрами, а также упорная надежда на «чрезвычайные полномочия» – скажем, генерал-губернаторские – все это лишь подрывало эволюционное развитие министерской бюрократии как правомочного основания государства, проводника политической инновации и потенциального медиатора в отношениях царя с обществом. Несмотря на стремительный рост МВД в александровское царствование, роль министерства в качестве консолидирующего правительство лидера неизменно пресекалась: к вышеупомянутым препонам прибавлялись еще и бюджетные ограничения, вызванные практически нескончаемым финансовым кризисом в центральном правительстве и неумелым распределением средств.

Для надлежащего исполнения невероятно централизованной и малочисленной петербуржской верхушкой МВД своих должностных обязанностей – не считая посягательств на доминирующее положение в правительстве – требовалось, чтобы она не испытывала чрезмерных затруднений ни с объемом, ни со сложностью ставившихся перед нею задач. Особенно важно было не допустить сугубо политических вызовов, в силу того что именно на политической арене и министерство, и самодержавие чувствовали себя наименее уверенно и, следовательно, оказывались наиболее уязвимы.