Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Лорис был, по обыкновению, осторожен: он сразу отверг западноевропейские формы представительства как «не только чуждые русскому народу», но и потенциально вредные для Русского государства. «Равным образом» далее он отказывается и от «опасного возвращения» к стародавним московским учреждениям, вроде «земской думы или земского собора». Вместо того он прямо связывал свой проект с Редакционными комиссиями 1858–1859 годов, занимавшимися приготовлением освободительного законодательства. Ход был чрезвычайно проницательный, ибо шанс, что царь отклонит форму, которую сам же некогда одобрил, был куда ниже. Как выразился сам Лорис, то был «порядок, испытанный уже по мудрым указаниям Вашего Величества».

В общем, Лорис предлагал трехступенчатый процесс приготовления и рассмотрения законопроектов. Первый этап состоял из двух «временных подготовительных комиссий, наподобие… Редакционных»; члены комиссий назначались самим царем преимущественно из сотрудников центральных министерств и ведомств, но также и «приглашенных… служащих и не служащих лиц, известных своими специальными» познаниями или опытом в данной области. Главной функцией этих комиссий являлось «составление законопроектов в тех пределах, кои будут им указаны Высочайшею волею». В краткосрочной перспективе, предлагал Лорис, одна из комиссий может взять на себя работу по «административно-хозяйственному» направлению, другая же – по финансовому. Административно-хозяйственная комиссия должна была готовить проекты по «нижеследующим предметам ведомства Министерства внутренних дел, одновременно или в последовательном порядке»: 1) «преобразованию местного губернского управления… и приведению административных учреждений в соответствие с судебными и общественными»; 2) «дополнению, по указаниям опыта, положений 1861 года и последующих указаний, соответственно выяснившимся потребностям крестьян»; 3) «изысканию способов к скорейшему прекращению… обязательных отношений бывших крепостных крестьян к своим помещикам и к облегчению выкупных крестьянских платежей в тех местностях, где опыт указал на их обременительность»; 4) «пересмотру положений земского и городового, в видах дополнения и исправления их по указаниям прошедшего времени»; 5) «организации продовольственных запасов и вообще системы народного продовольствия»; и 6) определению «мер по охранению скотоводства».

Задачи финансовой комиссии: налоги, паспортная система и прочие – «подлежали бы определению» самого царя «по всеподданнейшему докладу министра финансов». Последний же согласно проекту Лориса следовало основывать «на предварительном соглашении с министром внутренних дел, тем более что многие из предметов ведомства обоих названных министерств находятся в тесной между собою связи».

Второй этап законодательного процесса предлагался к проведению в «общей комиссии» под председательством доверенного, «особо назначенного Высочайшею волею лица». Составленные подготовительными комиссиями законопроекты должны были быть изучены, исправлены (в случае необходимости) и одобрены общей. В ее состав полагалось войти членам подготовительных комиссий и «выборным» представителям общества. Эти представители должны были избираться в земствах и «некоторых значительнейших» городах. «Причем в видах привлечения действительно полезных и сведущих лиц… избирать [представителей можно было] не только из среды гласных» земских собраний и городских дум. Там, где еще не было ни земских, ни городских учреждений, представителей можно было призвать «по указанию местных властей». Общее количество представителей в проекте не обозначалось, но предполагалось призвать «по два от каждой губернии» с земскими учреждениями и по столько же – от крупных городов.

Наконец, третий этап в целом представлял собой привычные законодательные процедуры в Государственном совете, куда одобренные общей комиссией законопроекты вносились «с заключением по оным министра, к ведомству коего относится предмет». Для содействия Государственному совету в законотворчестве Лорис предлагал по Высочайшему повелению приглашать к работе в сессии «с правом голоса несколько, от 10 до 15, представителей от общественных учреждений».

Лорис отмечал, что первые два этапа «должны бы иметь значение исключительно совещательное и ни в чем не изменяющее существующего ныне порядка возбуждения законодательных вопросов и рассмотрения их в Государственном совете». Приглашение же «членов, избираемых общественными учреждениями», последует лишь после приготовления проектов законов «чинами правительственными, при участии лишь некоторых, особо известных правительству, посторонних лиц». Кроме того, весь личный состав комиссий подготовительных будет участвовать и в работе общей, дабы «разъяснять и поддерживать выработанные проекты». Таковые процедуры, полагал Лорис, «соприкасались] к интересам народной жизни», а равно «сохрани[ли] всецело и исключительно право возбуждения законодательных вопросов [за Верховной властью] в то время и в тех пределах, какие [она] признает за благо указать».