Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Разделение функций 1810 года послужило своего рода предвестником закона об «общем учреждении министерств» 1811 года с «общим разделением государственных дел» и детально прописанными «предметами каждого министерства». Здесь выражалось внутреннее устройство – вся «конституция» исполнительных органов самодержавной власти, остававшихся таковыми вплоть до Октябрьской революции. Указ стандартизовал министерскую ведомственную организацию и процедуру, впервые определенную еще в Кочубеевом меморандуме 1803 года.

Указом 1811 года подробно определялись полномочия и ответственность каждого должностного лица в министерской иерархии[76]. Объемный раздел был посвящен административному делопроизводству: скрупулезное описание работы с делом последовательно рассматривало все этапы процедуры – от поступления запроса вплоть до вынесения резолюции министром или иным чиновником с необходимыми полномочиями[77]. Отдельно были определены и правила ведения деловой корреспонденции и отчетности[78].

Подчеркивалась и отводимая министрам двойная роль: верных слуг государевых и вместе с тем глав исполнительных институций государева правительства. Последние указы, касавшиеся министерств, стремились одновременно создать и единое правительственное тело, министерские органы которого могли бы сотрудничать и совещаться между собой в отношении дел, представляющих обоюдный интерес, и зачатки системы сдержек и противовесов с разделением ветвей власти, в которой министерская разумелась в качестве сугубо исполнительной. Министр не имел полномочий издавать новые или же отменять старые законы, а равно учреждать или упразднять институты: «…министерства представля[ли] установление, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления». При этом упразднение или же учреждение ведомств, принятие или отмену какого-либо закона министры могли выносить на рассмотрение Государственного совета и в этом качестве были незаменимы в законотворческом процессе. Кроме того, в условиях чрезвычайной ситуации министр был уполномочен «действовать всеми вверенными [ему] способами, не ожидая [Высочайшего] разрешения» и без предварительного обсуждения с прочими министрами. Полномочия всех министерских ведомств и чинов вплоть до канцелярского уровня были изложены в виде отдельных инструкций – наказов[79].

Словом, «на бумаге» министерства со множеством департаментов уже были созданы, но пройдет еще несколько десятилетий, прежде чем реальность всерьез приблизиться к написанному. Но даже тогда пресловутая «министерская власть» по-прежнему останется вшитой в материю правительственных институций, готовых тут же оказать сопротивление любому отклонению от принятого курса.

Второй этап в истории МВД – период с 1819 года по 1837-й – характеризуется незначительными структурными и процедурными изменениями, а также слабым политическим положением ведомства. В 1819 году Министерство полиции было упразднено, и все его департаменты и «особенные» канцелярии были поглощены МВД[80]. Слияние этих двух министерств вылилось в уникальную концентрацию институциональной власти в едином органе внутриполитического управления. Однако тем самым знаменовался и отказ от идей Сперанского в отношении надлежащего распределения министерских функций. В то же время разросшееся МВД отказалось от попечительских претензий в экономической сфере, вверив свой Департамент мануфактур и внутренней торговли ведению Министерства финансов. Таким образом, главная ответственность за промышленные и торговые дела внутри империи теперь лежала на Министерстве финансов [Blackwell 1968: 127, 140].

Впрочем, контроль за решением торговых вопросов был утрачен МВД не окончательно: 19 марта 1820 года Департамент мануфактур и внутренней торговли, в чьем ведении находились все ярмарки в стране, был изъят обратно из юрисдикции Министерства финансов[81]. Крупные ярмарки, вроде ежегодной нижегородской, являлись критически важными для экономики России, и попечение МВД гарантировало участие ведомства в будущей законотворческой работе вокруг кредитных учреждений, железнодорожного сообщения, налогообложения, акционерных обществ и фабрично-заводских предприятий.

Еще одним структурным преобразованием за время возвращения Кочубея в министерское кресло стала передача в 1819 году Почтового департамента из юрисдикции МВД Министерству духовных дел и народного просвещения[82]. Также МВД упрочило «призор» за здравоохранением: 30 мая 1822 года Медицинский совет при Министерстве духовных дел и народного просвещения был поглощен собственным Медицинским советом при МВД[83].