Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Одной из главных задач министерской типографии было издание ежемесячного «Журнала Министерства внутренних дел», в котором публиковались официальные обращения, предписания и различные профильные статьи. В 1828 году ЖМВД официально возродил дело министерских публикаций, прекратившихся с воцарением Александра I[91]. Журнал разумелся как официальный источник новостей и «просвещения» для министерских чиновников во всех уголках империи, а также как средство трансляции государственных намерений обществу и, ввиду своей сухости, никогда не был особенно популярным в образованных кругах. Несмотря на постоянную убыточность, с незначительными изменениями формы и содержания издание продержалось до 1861 года, когда на смену ему пришла ежедневная «Северная почта».

Новое штатное расписание для чиновников особых поручений, введенное указом от 28 апреля 1836 года, свидетельствовало о ряде важных тенденций в бюрократическом аппарате[92]. Должность обещала служащим высшего и среднего звена присвоение чинов V, VI и VIII классов по Табели, достойное жалованье, право на пенсию и иные служебные льготы. Этих «положенных» для особых поручений чиновников назначал лично министр, чтобы устранять всевозможные недоработки, собирать и анализировать данные, а также обеспечивать выполнение указаний министра по департаментам и губерниям. Само собой, министр выбирал проверенных и доверенных в плане компетенции людей. Директорам департаментов и губернаторам в соответствии с новыми табелями также дозволялось иметь собственных чиновников для особых поручений: в указе значилось, что министру полагается 15 чиновников, а каждому департаменту – по пяти. Они оказывали необходимую помощь губернским администрациям, зачастую куда менее ловко управлявшимся с делами, нежели петербуржские. В силу чрезмерной загруженности формирующихся столичных центральных департаментов чиновникам подчас удавалось миновать проблемные области, не увязнув в иерархической «волоките» при выполнении поручений.

За первые четыре десятилетия существования МВД подробно выписанные процедуры документооборота и делопроизводства выродились в тот же своеобразный институциональный формализм, что и прежде был бичом коллегий XVIII столетия. Формальные правила управления представлялись теперь не стандартами эффективности, а скорее средством ограничения чиновничьего произвола, некомпетентности и халатности. (Как видно, нехватка должностных лиц, способных взять на себя инициативу и мыслить независимо, была весьма ощутимой.)

Правительственный формализм всячески поощрялся детальными, обезличенными правилами и процедурами, сделавшимися неотъемлемым атрибутом организационной стабильности. Таким образом, безличный порядок в России отличался по смыслу от того, что под ним подразумевалось в теории бюрократической организации Вебера, где через него выражалось стремление к рационализации. Бумажная волокита, процедурная рутина и чиновничья неповоротливость сильнее всего сказывалась на низовых уровнях министерской иерархии, где без особой надежды на карьерный рост служили наименее образованные и квалифицированные сотрудники. Главными критериями эффективной министерской работы Сперанский первоначально объявил успешное закрытие дел, а также общее снижение их числа. Однако же его преемники на посту восприняли посыл чересчур буквально, часто ограничиваясь сугубо механическим подсчетом составленных и подписанных бумаг, не вдаваясь в глубинные причины низкой эффективности. Несмотря на то что Блудов самоотверженно боролся за сокращение корреспонденции и в целом министерского бумагооборота, эффект оказался довольно скромным и краткосрочным. Объем делопроизводства неуклонно рос, а с ним вместе и количество министерских сотрудников и издержек (ПСЗ II. № 6439); [Варадинов 1858–1863, 1: 48–52]. Министерская верхушка тем временем по-прежнему полагала, что верный способ повысить эффективность и справиться с растущей нагрузкой – попросту увеличить и количество сотрудников, и затраты в главных проблемных областях. Но уже в МВД 30-х годов вполне отчетливо наблюдались факторы, вылившиеся затем в институциональный кризис 60-х.