Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

В последние годы правления Александра I министерская роль все дальше и дальше отходила на второй план: царь уже более не полагался на министерства и прочие созданные им по восшествии на трон органы высшего управления, ибо им так и не удалось подтвердить свою незаменимость в плане формирования государственной политики. Конечно, министр, приближенный к царю, обладал известным влиянием, однако же провал ключевых министерств, вроде полицейского, так и не сумевших исполнить возложенные на них обязанности, вкупе с неспособностью министерских департаментов решать задачи без проволочек и недоработок, – все это вынуждало царя обращаться к внеинституциональным решениям. Наиболее ярким примером последних, несомненно, стало возвышение графа А. А. Аракчеева с управляющего царской канцелярией до настоящего «диктатора внутренних дел» (Сперанский к тому времени уже находился в опале и был выслан из столицы) [Raeff 1979:170–203]. Явление Аракчеева было симптомом институциональной слабости центрального правительства[84], в очередной раз свидетельствующим, что не безликие институции, но конкретные личности стоят у руля государства. И Аракчеев далеко не последняя подобная фигура, явившаяся на политическую сцену, чтобы «спасти» Россию от реальной ли, мнимой ли институциональной слабости[85].

Правление Николая I ничуть не повысило статус ни министерских, ни законотворческих органов государства. Потрясение вследствие восстания декабристов лишь укрепило в Николае склонность к единоличному правлению вкупе с переносом армейской дисциплины и манеры управления на все сферы общественной жизни страны. Несмотря на то что историки зачастую полагают Николаевскую эпоху вершиной русской «бюрократизации», большинство согласно, что Николай питал глубочайшее недоверие к – по его разумению – насквозь коррумпированным правительственным ведомствам с толпами некомпетентных служащих[86]. Практически сразу Николай приступил к укреплению Императорской канцелярии[87], создав внутри нее печально известное III отделение – орган политической полиции, наделенный обширнейшими полномочиями по надзору и контролю за всей бюрократией и обществом[88]. Избегая «законного порядка», олицетворяемого Государственным советом, в своих решениях Николай опирался на специальные комитеты и комиссии, состоявшие из представителей всех отраслей гражданской администрации, судей и военных. Личные инспекции царя и его доверенных агентов оттеняли ведомственный сбор информации и надзор [Lincoln 1978: 151–195]. Николай ограничил личную власть министров и внутри их ведомств, что, учитывая уже довольно шаткое положение министерств, привело к дальнейшему институциональному ослаблению.

Прошло слишком мало времени после реформ Сперанского, открытия новых университетов и прочих элитных учебных заведений, чтобы смогло образоваться необходимое сочетание структурно развитой системы и достаточного числа образованных юных чиновников. Чересчур разросшемуся МВД было не под силу реализовать принципы департаментализма. Более того, уже существующие департаменты министерства также не могли эффективно исполнять ни роль посредника между столицей и областями, ни роль создателя новых законопроектов, хотя и то и другое вполне удавалось вплоть до конца 30-х годов. МВД и другие министерства играли второстепенную роль в определении внутренней политики с 1825[89] по 1837 год, когда было учреждено Министерство государственных имуществ и развернута реформа губернского управления.

Дальнейшие структурные преобразования и перераспределение обязанностей способствовали более тщательному определению полномочий, вверенных высшим министерским чинам. Так, с 1831 по 1833 год были предприняты первые серьезные шаги по упрощению административной процедуры посредством уменьшения документооборота, обращавшего работу в сущую волокиту [Варадинов, 3, 1, 48–52]. Данные преобразования постепенно реализовывались при трех главах МВД: В. С. Ланском (1823–1828), А. А. Закревском (1828–1831) и Д. А. Блудове (1832–1838), ни одного из которых – возможно, за исключением последнего – нельзя назвать среди наиболее одаренных государственных умов XIX столетия [Адрианов 1901, 1: 52а, 64а, 72а]. Ланской родился в 1753 году и служил еще при Екатерине Великой. Он был министром внутренних дел в переходную – от Александровской к Николаевской – эпоху и мало влиял на внутриполитическую ситуацию; из министерских же «свершений» Закревского лучше всего запомнилось неумелое руководство противохолерными мероприятиями во время вспышки 1830–1831 годов [McGrew 1965: 55-158].

На протяжении 30-х годов [сменивший подавшего в отставку Закревского] Блудов был вынужден непрестанно корректировать структуру министерских штатов в связи с выявлением все новых оперативных «недоразумений». Он также реорганизовал работу министерской типографии и вновь утвердил должность «чиновников [положенных] для особых поручений»[90].