Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Нельзя недооценивать и важность данных министру полномочий по назначению, повышению или же премированию тех или иных министерских служащих. При Николае I был издан целый ряд указов, укрепляющих независимость министерств от Департамента герольдии Правительствующего Сената, формально все еще управлявшего гражданскими ведомствами. Министр мало-помалу становился полноправным хозяином в своем министерском доме. Наложить вето на принятое в уставном порядке решение министра о назначении, повышении или поощрении мог лишь Комитет министров, состоявший из самих же министров и царя, который, разумеется, не мог лично знать каждого кандидата в начальники департамента или губернаторы. Позиции министра внутренних дел в этом отношении укреплялись все более, и предложенные им кандидатуры можно было и без печати на указе считать уже одобренными и Комитетом, и царем. На более же низком уровне министр и директора департаментов пользовались полной независимостью в кадровых вопросах.

Любой руководитель мог, приметив перспективного молодого специалиста, скорым порядком, порой в обход устава, продвинуть того на нужную должность; подобная практика была распространена повсеместно начиная с 40-х годов и вплоть до эпохи Великих реформ (см. главу 4).

Возросшее политическое значение министерств было во многом обусловлено способностью министерского руководства по достоинству отмечать и пускать в нужное русло дарования молодых кадров. С другой стороны, система мало препятствовала и назначениям из соображений откровенного кумовства, мнимого доверия, общих идеологических взглядов или лидерских амбиций. В государственном аппарате образца середины XIX столетия традиционная русская «протекция» проявлялась обоюдонаправленно. За Комитетом министров сохранялось право утверждения многих назначений и льгот, а также распределения ряда субсидий; при этом инициатива по наиболее важным политическим и кадровым вопросам принадлежала конкретным министрам, что сводило работу Комитета к их согласной деятельности[93]. Имперские законы и управленческая практика объединялись во имя целесообразности – решения государственной задачи по возведению центрального министерского правительства, которое в итоге должно будет затмить собой большую часть институциональных построений в системе самодержавной власти.

Следующий период в истории МВД ознаменовался событиями, имевшими весьма далеко идущие последствия. В конце 30-х – начале 40-х годов царь пересмотрел свое отношение к министерствам, и, как следствие, изменилось и политическое положение министерств внутри центральной власти[94]. Среди прочего перемены выражались: 1) масштабной реформой губернского управления 1837 года и реорганизацией субординационных отношений между МВД и губерниями;

2) учреждением в том же 1837 году Министерства государственных имуществ, которое возглавил граф П. Д. Киселев, получивший полномочия на проведение обширных социальноадминистративных преобразований в казенных землях;

3) принятием в 1839 году постоянных штатных расписаний для всех министерств;

4) назначением в 1841 году министром внутренних дел Л. А. Перовского – одного из энергичнейших и прозорливейших государственных служащих своего века; за 11 лет в министерском кресле ему удалось заложить реформаторский курс, которому МВД и последовало по воцарении Александра II;

5) реформой 1842 года, еще более ослаблявшей Государственный совет по сравнению с министерствами;

6) появлением нового поколения блестяще образованных кадровых чиновников на низовом и среднем уровне министерских департаментов.

Губернская реформа 1837 года являлась частью процесса, запущенного уже в самом начале правления Николая. Уже на Комитете 6 декабря 1826 года[95] был поднят вопрос о необходимости преобразования существующего губернского управления, дабы укрепить его связь с центральным правительством[96]. Апрельским указом 1828 года губернаторы обязались подавать ежегодный отчет непосредственно министру внутренних дел, а в 1831 году руководивший тогда МВД А. А. Закревский, проехав по многим губерниям и уездам, представил Николаю записку, в которой в красках расписывалось плачевное состояние местных управ и полицейских ведомств как в части организации, так и некомпетентности и недобросовестности служащих [Адрианов 1901,1: 58–59].

Указы, объявленные в 1837 году, как раз и служили расширению департаменталистской системы вплоть до губернского уровня. Целью их было сделать гражданского губернатора мощной, монократической фигурой, чья власть простиралась на все нижестоящие административные и полицейские органы вверенной ему области. Губернатор же, в свою очередь, состоял в непосредственном подчинении у министра внутренних дел и нес всю полноту ответственности за исполнение его решений на месте. В этой связи был принят ряд мер для преобразования коллегиального губернского правления в исполнительные институции, подчиненные губернатору[97].