Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Продолжая интеграцию губернских администраций в иерархическую структуру МВД, Перовский распространил на губернии министерские организационные принципы. Официально это было закреплено Высочайшим указом от 2 января 1845 года, написанным главным образом будущим знаменитым лексикографом Владимиром Ивановичем Далем[115], заведовавшим тогда Департаментом общих дел МВД[116]. Закон дозволял вице-губернатору исполнять обязанности председателя губернского правления и начальника канцелярии, укрепляя таким образом провинциальный бюрократический аппарат и избавляя губернатора от бремени множества второстепенных вопросов.

Дела губернского правления разделялись теперь на три категории, от чего зависела процедура принятия решения: 1) дела «судные» – решались коллегиально; 2) распорядительные – решались «по усмотрению» губернского Присутствия, но нуждались также и в «утверждении» губернатора; и 3) исполнительные – приводились в действие самим вице-губернатором или же его советниками – в зависимости от сферы компетенции[117]. Указ 1845 года явился серьезной попыткой четко определить роль провинциальных администраций, а также укрепить министерский контроль над ними.

Перовский неустанно боролся с вопиющими нарушениями министерского порядка: коррупцией, некомпетентностью и излишним формализмом, – предложив ряд процедурных изменений и повысив жалованье чиновникам ведомства[118]. Он признавал необходимость местной полицейской реформы, понимая, что компетентные чиновники требуются на всех уровнях.

Как только МВД окончательно утвердилось в качестве важного внутриполитического органа, Перовский принялся за расследование политических преступлений, входивших в юрисдикцию III отделения, над которым он взял верх, раскрыв дело Петрашевского [Monas 1961: 248–260]. То была очередная победа регулярного министерского ведомства над конкурирующей с ней персонализованной институцией самодержца. Однако при всей политической мощи МВД и невзирая на высококвалифицированные кадры на среднем и высшем департаментском уровне, к концу срока своей службы Перовский вынужден был признать, что Министерство потерпело поражение в борьбе против формализма, чрезмерного «письмоводства» и иных проявлений неэффективности. Так, в мартовском всеподданнейшем отчете 1851 года министр прямо писал: «…невозможно не заметить, что бюрократические формальности достигли степени совершенно нелепой; нескончаемое письмоводство поглощает все внимание и энергию ответственных лиц, а заместо истинного надзора и попечения, мы, большей частью[119], имеем лишь делопроизводство и отчетность» (цит. по: [Lincoln 1975:15]). В апреле 1851 года исполняющий обязанности министра внутренних дел С. С. Ланской принял ряд мер по снижению междепартаментного бумагооборота. Чуть позже была собрана и Особая комиссия из представителей всех министерств для определения необходимых процедурных усовершенствований. Выработанный Комиссией, принятый Государственным советом и высочайше одобренный в 1852 году проект предписывал всем министрам «постоянно заботиться об изыскании средств к уменьшению переписки… и упрощению канцелярского производства», равно как и «требовать подобного же» от всех подчиненных вплоть до «подведомственных им губернских мест и начальственных лиц»[120].

К моменту ухода Перовского в 1852 году МВД сделалось главным органом внутриполитического управления, а чиновники ведомства – опытными государственными деятелями. Работа МВД в 40-е годы выявила как потенциал, так и предельные возможности министерского учреждения в качестве инструмента социально-политических преобразований. Министерство действительно взялось за решение большого числа задач, однако многие так и остались неразрешенными. Несмотря на все успехи Перовского, вопросы структурной и процедурной оптимизации министерства, административной и полицейской реформ, принятия критически важных социально-экономических решений достались его преемнику на посту Д. Г. Бибикову. Бывший киевский генерал-губернатор, в официальной истории МВД он удостоился титула «типичного представителя [Николаевской] эпохи» [Адрианов 1901, 1: 104]. Бибиков слепо веровал в мощь государственной власти, полагая всякую форму общественной организации безусловным злом. Во время своего генерал-губернаторства он внедрил[121] специальную систему «инвентарей», определявших обязанности местных православных крестьян перед землевладельцами, преимущественно поляками[122]. По занятии Бибиковым министерского кресла царь уполномочил его ввести ту же систему по всем западным губерниям, однако поместное дворянство массово выступило против нововведения. Итак, на закате николаевского царствования уже было вполне ясно, что МВД подключилось к решению крестьянского вопроса.